Илья Шаблинский: «Незаконные ограничения нужны власти в политических целях»

Этот разговор — история о том, как журналист Николай Нелюбин и профессор кафедры конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ «ходили по кругу» правовой системы России, её писаных и неписаных правил в поисках ответов, как граждане и бизнес сегодня могут защитить себя чисто юридически. Внятного ответа о перспективах защиты прав граждан нет, потому что суды — «часть исполнительной власти», а сами власти делают всё, чтобы минимизировать собственную ответственность за принимаемые решения. И если государство навряд ли рискует принудительно расстаться с деньгами для пострадавших, то президентское обнуление Владимира Путина коронавирус точно подпортит, полагает эксперт.

Илья Георгиевич, введение пропускного режима в Москве заставляет задуматься, что скоро это станет реальностью и в Петербурге. До этого все меры, связанные с коронавирусом, Смольный копировал с вашей мэрии с разницей в несколько дней. Ограничения вводятся в рамках ранее легализованного «режима повышенной готовности». Насколько грамотно с юридической точки зрения действует исполнительная власть?

— Я бы начал с того, что, как юрист, согласен: ограничительные меры нужны. Цель ограничений в данном случае — остановить эпидемию. С этим никто не спорит. Дальше — вопрос в том, насколько данные меры должны соответствовать закону. Хотелось бы, чтобы они соответствовали законам полностью. Россия, по крайней мере на бумаге, — правовое государство. Это основа Конституции. Есть ли у нас законы, позволяющие вводить ограничения? Есть. Главная правовая проблема в том, что применяются нормы не того закона, который вроде бы нужен сегодня. Применяются нормы закона 1994 года о защите населения и территорий от ЧС. Совсем недавно, 4 апреля, в него внесли поправку, согласно которой органы госвласти субъектов Федерации вправе принимать правила, обязательные для исполнения гражданами. Внесены дополнительные пункты «У» и «Ф». Мы же толком не следим за тем, что Дума делает, а Дума делает.

Дано разрешение регионам принимать некие правила — хорошо, но правила же могут быть только по тем вопросам, которые указаны в изначальном тексте закона. И там ничего не сказано о праве региональных властей ограничивать перемещения граждан. Ну нет там ничего об этом! Там есть про единовременные денежные выплаты, про финансирование мероприятий в области защиты, про неотложные работы. Ограничения по перемещению граждан отражены в другом законе — о чрезвычайном положении. И там прямо сказано, что это возможно в случае эпидемии. Меры вводятся указом президента. Там так и написано: «установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее». Все известные мне эксперты юристы говорят, что для нынешних ограничений необходимо вводить режим ЧП. Не везде, ну, в Москве, в каких-то районах Подмосковья. Этого требует закон. Но мы догадываемся, что Путину это не выгодно политически.

О политике мы поговорим после разговора о чисто юридических вещах.

— Тогда суммируем. В России были два закона, в которых было всё расписано ещё до того, как был придуман некий режим «обязательной самоизоляции».

То есть решения исполнительных органов госвласти об ограничении перемещения транспорта и граждан по тем основаниям, на которые они ссылаются, нелегитимны?

— Незаконны. Судя по тому, что я читал в указе мэра Москвы, он ссылается именно на закон 1994 года о защите населения от ЧС. И мы проговорили, что там нет норм по ограничению. Да, нельзя, чтобы граждане сейчас скапливались, тесно общались, это реально опасно. Да, ограничения нужны. Но прежде, чем их вводить, нужно как следует подумать. Вот мы видим, что установили контроль над пропусками у входов в метро, и там образовались дикие пробки. Идеальные условия для заражения… Нужно тщательно продумывать каждую меру и соблюдать законы.

Эксперты-неюристы, с которыми я общался как журналист, говорят, что в условиях пандемии ограничения прав неизбежны. Кто определяет грань, где конституционные права граждан ещё можно игнорировать, а где уже недопустимо?

— Конечно, суды. Граждане, которые считают, что в Москву можно въезжать свободно, могут подавать в суд. Например, я, которому нужно ездить к отцу в город, а сам я живу в Подмосковье. Но у нас суды фактически — часть исполнительной власти. Как судебных органов их практически нет. Вот в чём беда. Суды должны устанавливать, что решения исполнительной власти противоречат законам. Но суды у нас фактически — это подразделения МВД.

Любопытно, что внутри самой системы есть известные профессионалы, которые указывают на странность принимаемых решений. Соавтор конституционной реформы, о которой мы поговорим отдельно, сенатор Андрей Клишас в конце марта заявил, что ограничительные меры мэра Москвы, читай и других глав регионов РФ, могут приниматься только федеральным парламентом и президентом..

— Он один раз так сказал, но развивать эту тему не решился. (Смеётся.)

Более того, он потом в некотором смысле отыграл назад и заявил, что меры, вводимые президентом, лежат в русле известных поправок в Конституцию https://tass.ru/politika/8147405. И всё же первая реплика Клишаса нам продемонстрировала отсутствие солидарности внутри системы?

— Нет солидарности, да. Но все исполняют. С точки зрения права, это говорит о сознательном выборе в пользу незаконных решений. Законные решения, которые возможны и даже нужны, похоже, представляются власти политически невыгодными.

Позвольте, но разве не сама власть нас ограничивает?

— Нас ограничивает региональная власть с подачи президента. Это их ответственность. Принятие таких решений лично президентом не выгодно самому Путину и его правящей группе. Это попытка минимизировать политические риски. Но дело все же в том, что, в принципе, действительно, регионы должны иметь пространство для манёвра, действовать так, как они считают правильным. То, что они сейчас фактически получили больше власти, это нормально, тем более Россия формально — федеративное государство. В разных регионах ситуации на самом деле разные. Нужно давать регионам полномочия. Но некоторые вещи без федеральной власти регионы делать не могут. Финансовая помощь гражданам — она в законе о защите граждан от ЧС предусмотрена, но у регионов денег нет. У столицы, может, и есть, да и у Собянина может не хватить, начни он это делать честно. Вот где федералы должны помогать регионам. И второе, ограничение перемещений граждан может запретить только федеральная власть, и граждане вправе оспаривать такие решения в регионах.

Очевидно, что власть ничем не рискует, поступая так, как она поступает сегодня? Опять же, учитывая низкий уровень правовой грамотности населения.

— Пока не рискует, но раздражение у людей накапливается. Я сижу дома. Четыре дня назад я смог съездить к отцу в город. Мне никто не мешал. Я готов мириться. Ничего против не имею. Но если бы меня не пустили к отцу, который там сидит один без продуктов, а они решили, что он не должен выходить в магазин, то я буду готов бунтовать. Что мне ещё делать?

Кстати, я недавно был в Псковской области. Не будь у меня с собой документов на право собственности в самом городе, я бы не смог попасть к своим родственникам. На въезде стоят кордоны.

— Губернатор Псковской области не имеет права вводить такие ограничения. Не имеет, и всё. Давайте прямо сейчас откроем 11-ю статью федерального закона о ЧП. Мы же законопослушные граждане. И что мы видим? Субъект федерации вправе: принимать решения об эвакуации, об информировании населения, проводить аварийно-спасательные работы, финансировать их, содействовать устойчивому функционированию организаций, помогать содействовать федеральным органам, осуществлять единовременные выплаты в случае возникновения ЧС природного характера, собирать информацию в области защиты населения. Очень хорошо. Это они имеют право делать. Доходим до нового пункта «У» — «устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации». Введено 1 апреля 2020 года. Придумали некий «режим повышенной готовности» и тут же ввели. Но в этих правилах не может быть ничего, что противоречит всем пунктам до этого пункта «У».

Возможно, так действуют не только в целях политической защиты собственного «Я», но и экономической?

— Возможно. Оспорить решения власти будет невозможно на предмет каких-то компенсаций, потому что обязательные компенсации в законах, на которые они ссылаются, не предусмотрены, а вот законом о ЧП они как раз предусмотрены.

То есть мер со ссылкой на закон о ЧП нет, чтобы обезопасить казну от расстроенных и рассерженных россиян?

— Похоже, да.

Сейчас начали штрафовать за нарушение режима самоизоляции. Насколько эта мера легальна, законна, конституционна?

— Если штрафуют за нарушение ограничений, который региональная власть устанавливать не вправе, то штраф незаконен.

То есть постфактум те, кто оштрафован, могут идти в суд?

— Да. Допускаю, что президентские юристы, может быть, и найдут необходимые властям полномочия. Но я могу сказать за себя, что я не нашел полномочий у региональной власти по ограничению перемещения граждан и перемещения их транспортных средств.

Массу вопросов вызывают решения санитарных врачей в регионах. Там нет грамотных юристов или у них есть иммунитет от правовых последствий?

— Мало про это знаю, но ответ ясен: нелепые и незаконные решения нужно обжаловать в судах. Думаю, им серьёзно нужно думать сейчас о средствах защиты врачей. Врачи начинают массово заражаться. Нужны современные респираторы, спецодежда. В регионах, насколько я знаю, с этим совсем плохо…

Бывший главный санитарный врач России Геннадий Онищенко еще на первой недели самоизоляции говорил мне: «Главное право человека — право на жизнь, а про остальное покричим потом». Разве он не прав?

— Может быть, и прав. Согласен, что право на жизнь государство обязано защищать. А что нам мешает защищать право на жизнь законным способом? Почему обязательно надо сразу незаконным? Давайте всё-таки по закону — вот простой ответ.

Возможно, сказывается привычка жить в режиме «гибридных действий»? «Гибридные правила», «гибридные войны» и так далее.

— Теперь «гибридная защита населения»: кто выжил — тот молодец? Наверное. Вроде бы какая-то видимость законности есть, но на самом деле нет. Я не спорю с тем, что надо ограничивать право на перемещение. Я не спорю. Я тихо сижу, готов QR-код вводить. Но это предусмотрено другим законом!

Почему об этом никто не говорит вслух? Страх?

— Клишас же заявил! Но очевидно, что потом ему указали, чтобы он не акцентировал на этом внимание. Сейчас говорят юристы, адвокаты, но представители властей этого просто не слышат. Тот же Собянин знает, что об этом говорят, но не слышит. Да, у него есть неформальные отношения с Путиным, он выполняет свою часть обязательств.

Он без пяти минут «преемник». Если справится.

— Я не знаю. Да? Так говорят?

Политологи говорят, что сейчас президент смотрит на несколько персон, и у них на этот счет некое «соцсоревнование» идет.

— Могу лишь ещё раз сказать, что, когда регионы получают больше прав и возможностей при реагировании на эту эпидемию, это нормально. Но некоторые вещи типа ограничения права на передвижение и финансирование — это дело федеральных властей, а они не хотят собственноручно ограничивать права граждан. С деньгами тоже жмутся пока. Жмутся!

Жадность и трусость, как сказал сегодня в нашем петербургском парламенте оппозиционер Максим Резник (1 сентября 2023 года признан иностранным агентом)?

— Может быть, и жадность. Но ещё и боязнь. А вдруг не хватит потом на пенсии, если нынешние цены на нефть сохранятся дольше, чем все надеются, например, год-полтора? Думаю, что об этом сегодня думает верховная власть. И эти триллионы из Фонда национального благосостояния прежде всего для этого берегут. Пенсионеров в России много, их возмущение может быть опасным. Впрочем, сегодня Владимир Путин отреагировал на многочисленные комментарии о необходимости прямых выплат. Посмотрим, как это будет реализовано.

Коронавирус отменил поправки в Конституцию с пресловутым обнулением Путина?

— Формально все эти поправки в силу вступили после одобрения в регионах. Откройте Конституцию, статья 136. Там нет никакого «общероссийского голосования».

Но из федеральных руководителей этого никто не признал вслух.

— Да! Это идиотская ситуация, прямо скажем. Когда «гарант» Конституции собственноручно издевается над Конституцией, придумывает нелепые новые процедуры, демонстративно снимает с себя обязательства, предусмотренные Конституцией…

Но ведь один коронавирус притормозил другой «корона вирус»?

— Вирус всё это притормозил, факт.

Получается, в логике первых лиц, зря они под шумок не отредактировали 55-ю статью, о которой напомнил Клишас, — ту, где перечисляются основания для ограничения прав граждан? Могли бы.

— Не предугадали такого сюрприза от природы, да. Могли бы вписать любимое абстрактное основание— «а также в иных случаях». Не сообразили.

Разве новые полномочия власти не позволяют ей даже в условиях нынешней пандемии довести до конца конституционную реформу Путина?

— Судя по всему, у Путина и в его ближайшем окружении сохраняются планы провести это голосование, этот квазиреферендум. Но они сейчас, думаю, следят, размышляют, когда это будет уместно провести, какую бы дату посимпатичнее выбрать. Может быть, 3 сентября, новый день окончания Второй мировой войны? А может быть, на 4 ноября — День народного единства? Я думаю, что они пока планируют доводить это до конца.

Но ведь чем дальше, тем меньше поддержка самого Путина внутри общества. Смотрим свежие данные «Левада-центра». И это ещё мартовские цифры, без учёта ситуации апреля. Это не мешает конституционной реформе?

— Согласен. Время, в общем, играет против этой затеи. Но мы всё же не знаем о реальной динамике умонастроений людей. Да, сейчас люди заняты выживанием, и, возможно, одним из результатов эпидемии может стать низкая явка. Но как точно влияют такие испытания на лояльность, мы действительно не знаем. Вероятно, инициаторы этой операции с Конституцией сейчас раздосадованы. Но тут есть другой аспект — те, кто затеяли эту реформу, думаю, уверены в том, что, безусловно, нужные цифры они получат. При полном контроле над избиркомами и над государственными СМИ они могут эти цифры получить в любом случае: и при низкой явке, и при раздражении населения. Другое дело, насколько всё это будет выглядеть нелепо, насколько это будет связано с серьёзным риском — это вопрос. Но тотальные фальсификация на выборах — уже неотъемлемая особенность стиля властвования. Явится 20%, из которых половина проголосует за, а половина против, что близко к реальности. Не зависимые от государства социологи так и говорят: общество расколото обнулением Путина ровно пополам. К примеру, нам пишут, что явилось 80%, и 75% проголосовало за. И кто это проконтролирует? От Чукотки до Урала и от Урала до Калининграда все избиркомы будут рисовать те цифры, которые сверху спустят, — вот во что люди в Администрации президента твёрдо верят.

Режим самоизоляции в этом смысле можно использовать в плюс реализации этих идей?

— Во время самоизоляции голосование проводиться не будет. Я так понимаю, что всё это супермероприятие просто переносится до окончания эпидемии.

Но у нас уже все перешли на удаленку. Что мешает властям сделать это «народное голосование» удалённым?

— Это будет незаконно. И при этом точно нелегитимно, то есть никакого доверия не вызовет. Это уж точно. Легитимность понятие не юридическое, а скорее морально-психологическое. И психологически принять результаты «удаленного голосования» подавляющее большинство избирателей не сможет. Но, по-моему, так вопрос пока и не стоит. Избирателей всё же будут звать на избирательные участки. Коронавирус не отменил обнуление, просто отложил.

Действия властей могут быть оспорены представителями бизнеса? Каким мог бы быть этот механизм?

— Думаю, что должны быть оспорены! Потому что от этого просто зависит дальнейшее развитие экономики России и выживание малого и среднего бизнеса. Но это очень малая часть населения. Несопоставимо малая, если сравнивать с более-менее развитыми экономиками. Можно для них найти денег. Это небольшой слой! Хозяевам автомастерских, парикмахерских нужно давать выплаты. И в этом споре нужно будет ссылаться на оба закона — и на закон о ЧП, и на закон о ЧС, в котором есть выплаты. Но в некоторых случаях эти выплаты и компенсации являются обязанностью власти, в, а некоторых — нет… Юристам для таких компенсаций придётся доказывать, что власти фактически ввели чрезвычайное положение. Малый и средний бизнес — едва ли не самый пострадавший коллективный субъект сегодня от решений органов исполнительной власти, и я это знаю наверняка. Многие родители моих студентов связаны с тем или иным бизнесом. Сейчас они теряют доходы. То есть последствия удара по ним — это длинная цепочка негатива. Так или иначе, придётся обращаться в суды. И там надо будет ставить вопрос о том, что государство не выполнило ряд своих обязательств. Дальше начинается разговор о том, что такое наши суды. Но это отдельный тяжёлый разговор.

Николай Нелюбин специально для «Нового проспекта»