Унитарная конкуренция

Фото: Пелагия Тихонова / Коммерсантъ

За 5 лет общая численность государственных (ГУПов) и муниципальных (МУПов) унитарных предприятий сократилась в полтора раза. Но многие из них стали формально некоммерческими организациями, что только усилило контроль государства. Реальная приватизация — продажа госпредприятий частным собственникам — пока даже не обсуждается.

Завершающуюся 1 января реформу еще в 2018 году инициировала Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Ее эксперты неоднократно обращали внимание, что участие госпредприятий в хозяйственной деятельности «оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках и влечет их монополизацию». В частности, с являющимися коммерческими ГУПами и МУПами их владельцы (соответствующие органы власти) в обход конкурсных процедур заключали выгодные контракты, а нередко — выделяли бюджетные субсидии. «Особенности организационно-правовой формы и закрепления имущества обуславливают неэффективность унитарных предприятий, в том числе по причине отсутствия эффективного корпоративного контроля, а «гарантированный» спрос на продукцию не способствует повышению производительности труда и инновационному развитию», — отмечалось в пояснительной записке.
Принятый в конце 2019 года федеральный закон предписывает до 1 января 2025 года реорганизовать или ликвидировать все ГУПы и МУПы, осуществляющие деятельность на конкурентных товарных рынках. Правда, предусматриваются и многочисленные исключения. В частности, государственный бизнес разрешается вести в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей, обеспечения деятельности силовых структур (обороны, внутренних дел и безопасности, государственной охраны, МЧС России и других). Решено было оставить в государственной собственности и естественные монополии, в том числе предприятия энергетики (водо-, электро- и теплоснабжения), городского электрического транспорта (метрополитен, трамвай и троллейбус) и так далее.

По последним опубликованным ФАС данным, полностью план реформы реализован в Кировской, Тюменской и Магаданской областях, республиках Коми и Мордовия. В число лидеров попал также Крым (за 8 месяцев прекратили деятельность 60 республиканских ГУПов), Краснодарский край (13 предприятий), Ростовская (27), Челябинская (24) и Московская (23) области.
В то же время в других регионах реорганизация многих предприятий идет вопреки идеям, заложенным в федеральный закон. Так, в Санкт-Петербурге, помимо естественных монополистов (ГУПы «Водоканал», «Петербургский метрополитен» и «Горэлектротранс»), в форме госпредприятий решено сохранить одни из самых прибыльных участников рынка — АТС Смольного (кроме городской администрации она предоставляет телекоммуникационные услуги сторонним абонентам) и «Инпредсервис» (обслуживает иностранные дипломатические представительства).
Также государственными останутся вполне рыночные ГУПы «Пассажиравтотранс», «Ритуальные услуги» и «Продовольственный фонд». По данным Rusprofile, чистые активы этих предприятий достигают 30 млрд рублей, выручка — 24,7 млрд. Однако их деятельность остается убыточной (рентабельность минус 13,7%). В пресс-службе ГУП «Пассажиравтотранс» запрос журналиста «НП» проигнорировали.
Зато в акционерное общество планируется преобразовать одно из крупнейших предприятий города — ГУП «Топливно-энергетический комплекс Санкт-Петербурга» (чистые активы превышают 95 млрд рублей, выручка — 40 млрд), а также ряд городских бань, организаций ЖКХ и по сути ведомственную столовую Мариинского дворца.

Многие ГУПы преобразуются в формально некоммерческие госучреждения. В Северной столице так реформируются «Зоопарк» (рентабельность по итогам последнего финансового года 13,1%), Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости (ГУИОН, убытки 31,8%) и Информационно-аналитический центр (минус 11,3%).
В антимонопольном ведомстве изначально критически оценивали такую реализацию реформы: «Мы можем согласиться с тем, чтобы петербургский зоопарк станет госучреждением, но почему ГУИОН или ГУП «Информационно-аналитический центр», которые работают на конкурентных рынках, должны стать госучреждениями и полностью перейти на бюджетное финансирование, нам пока аргументированно не объяснили», — еще в прошлом году заявлял глава петербургского управления ФАС Вадим Владимиров. 
Но его возражения и призыв «развивать экономику на основе конкурентных взаимоотношений хозсубъектов» в Смольном, по сути, проигнорировали. А действующее руководство ведомства высказалось более лояльно. «Федеральным законом не установлены ограничения по организационно-правовым формам, в которые могут быть реорганизованы государственные и муниципальные унитарные предприятия», — заявил журналисту «НП» заместитель руководителя управления ФАС Егор Мушкетов.
Сохранение государственного статуса (будь то предприятия или учреждения) позволит чиновникам выделять таким структурам бюджетное софинансирование. Например, на увеличение уставного капитала ГУП «Пассажиравтотранс» и «Горэлектротранс», а также ремонт трамвайных путей из казны Санкт-Петербурга в этом году планируется выделить почти 20 млрд рублей, в 2025 — 14,9 млрд и так далее.
С другой стороны, по словам управляющего партнера адвокатского бюро CTL Дмитрия Кудрявцева, закон не запрещает выделять бюджетные субсидии принадлежащим госорганам акционерным обществам, тогда как предоставление им любых преференций или льгот при проведении закупок для государственных или муниципальных нужд будет нарушением.

Эксперты неоднозначно оценивают реформу. Так, по мнению доцента кафедры правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при правительстве России Светланы Бочковой, в рыночной экономике государство не может выступать и регулятором экономико-правовых отношений, и субъектом предпринимательской деятельности. «Такое двуединство в одном лице, безусловно, противоречит основам конкурентной деятельности. Но зачастую, будучи убыточными, унитарные предприятия выполняют не столько экономическую, сколько социальную функцию. Вряд ли осуществляющее пассажирские перевозки между отдавленными малонаселенными пунктами МУП благодаря реорганизации превратится в конкурентную компанию. Иные ГУПы выступают основными работодателями на местности, а их реорганизация может привести к сокращению рабочих мест», — отмечает Светлана Бочкова.
А профессор кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Волгоградского института управления (филиал РАНХиГС) Светлана Миронова также напоминает, что большинство МУПов занималось пассажирскими перевозками, содержанием и ремонтом дорог, гидротехнический сооружений, водо- и теплоснабжением, технической инвентаризацией и другими видами деятельности. «Рентабельные предприятия целесообразно преобразовывать в хозяйственные общества. Если же деятельность направлена не на получение прибыли, а, например, на решение вопросов местного значения, такое предприятие логично преобразовывать в бюджетное или казенное учреждение. Кроме того, некоторые МУПы ликвидируются, а их функции передаются бюджетным учреждениям», — полагает профессор.