Реформа ООН и третья мировая: юрист-международник Глеб Богуш о страстях вокруг прав победителей 1945 года

Президент Финляндии Александр Стубб (слева) и генсек ООН Антониу Гутерриш, 24 сентября 2024 года. Фото: сайт президента Финляндии

Глеб Богуш в Международной академии Нюрнбергских принципов (Нюрнбергская академия). Фото: The International Nuremberg Principles Academy

На ваш взгляд, разговоры о необходимости реформы ООН сегодня — это такой способ публичной демонстрации лояльности антипутинскому курсу или нечто большее? Только что к этому хору присоединился президент в прошлом нейтральной Финляндии Александр Стубб — политик, который известен своими доверительными в прошлом отношениями с тем же Лавровым.
— Стубб — известный популяризатор «геополитики». Он давно занимается международными отношениями и больше принадлежит к лагерю реалистов, чем к лагерю идеалистов. В новом своем качестве, главы финского государства, он напомнил о себе. Наверное, это соответствует логике текущего момента.
Сами по себе разговоры о реформе ООН ведутся очень давно, практически с момента основания организации; периодически принимаются различные документы на уровне Генассамблеи и других органов ООН. Но ключевые моменты реформы, прежде всего то, что касается коллективной безопасности, упираются в весьма конкретные ограничения и позиции государств, которые обладают юридической возможностью эту реформу заблокировать, не допустить. И я бы не связывал жест Стубба с политической направленностью «против России». Я понимаю, что у граждан России, российской публики, есть представление, что всё, что происходит в мире, происходит вокруг России: либо кто-то стремится ей навредить, либо, наоборот, пытается помочь Путину.
На самом деле ситуация с Россией, хотя и очень серьёзная и вызывает всеобщий интерес, далеко не единственная в мире. И это не единственная ситуация, с которой связана критика ООН. Очень много ситуаций, где видно, что организация не справляется со своей задачей.
Стубб озвучивает известные идеи. Просто он их собрал в довольно привлекательный пакет, который понятен прессе, ряду государств, и выглядит убедительно. И у меня лично нет возражений по озвученным предложениям.

Александр Стубб в сентябре 2024 года. Фото: сайт президента Финляндии

На саммите ООН по вопросам будущего в Нью-Йорке Стубб представил три предложения по реформированию Совета Безопасности. Первое — число членов Совета Безопасности следует увеличить на пять стран: по две страны из Африки и Азии и одна из Латинской Америки. Сегодня Совбез — это пять постоянных членов: Великобритания, Китай, Франция, Россия и США. Это предложение можно рассматривать в отрыве от других предложений Стубба? Если да, то чем оно плохо?
— Вопрос расширения состава постоянных членов — перманентное предложение, против которого никто не возражает. Но дьявол кроется в деталях. Кто именно эти новые члены? Какова пропорция?
Насколько я понимаю, подразумевается Япония, Германия, Индия, Бразилия плюс одна страна Африки…
— Подразумевается некий баланс. Но здесь есть целый ряд проблем. Представим себе азиатскую группу. Я первый раз слышу о Японии как о потенциальном новом постоянном члене Совета безопасности. Мягко говоря, это будет неоднозначно воспринято в целом ряде государств региона. Есть непубличная, но довольно устойчивая позиция по, казалось бы, очевидному предложению ввести в этот состав Индию — на данный момент самую населенную страну мира. И дело не только в нынешнем индийском правительстве. Не все государства будут счастливы такому политическому усилению Индии. Есть много вопросов, которые будут сильно мешать, если дело дойдет до практической реализации. Неслучайно Стубб не упоминает, какие именно государства могут войти в Совбез, — ровно потому, что непонятен механизм отбора. Нужен какой-то консенсус, но по конкретным кандидатурам найти консенсус будет сложно.
И об этом второе предложение Стубба — отмена права вето для постоянных членов Совета Безопасности. Соответственно, всё решается простым большинством голосов?
— Да. И это абсолютно разумное предложение. Сама идея вето, а тем более практика его применения, находятся в противоречии с коренными принципами ООН, в частности с принципом суверенного равенства государств. Именно юридическое равенство имеется в виду. А положение, которое позволяет пяти членам ООН блокировать решения, фактически подрывая функции Совбеза, как правило, используется, когда затронуты интересы этих пяти стран. Они выступают судьями в собственном деле. Мы видим, что право вето совершенно деструктивно на данный момент. Но здесь проблема в том, что это право вето — это часть дизайна ООН. Государства, которые обладают правом вето, не хотят расставаться с этой привилегией, и нет никаких оснований полагать, что они однажды этого захотят. С изменением в своих полномочиях должны солидарно согласиться все пять постоянных членов Совбеза, об этом прямо говорит Устав ООН. Представить себе это невозможно. 

Александр Стубб выступает в ООН, сентябрь 2024 года. Фото: сайт президента Финляндии

То есть Стубб все-таки демонстрирует приверженность нынешнему антипутинскому курсу стран Запада? Тактически.
— Он политик же. Политики обычно заняты именно этим, у них есть курс. Если бы он предложил нечто несуразное, что бы подрывало устои мира, он выглядел бы странно. Предложения-то правильные. Другое дело, что человек вносит то, что очевидно нереалистично, и он сам это знает. Предположим, что дальше возникнет некое моральное давление на тех, кто упирается. Ну и что? Мы такие ситуации видимо постоянно, например на Ближнем Востоке. Израиль нарушает не только решения Генассамблеи ООН и Международного суда, но и самого Совета Безопасности. И он делает это абсолютно безнаказанно, потому что полагается на то, что один из членов Совбеза его поддерживает при любых обстоятельствах. 
В этом отношении надо понимать, что, например, за последний год большинство случаев необоснованного применения вето, в том числе по проектам резолюций гуманитарного характера, было заблокировано одним постоянным членом Совета Безопасности. И это была не Россия, это были США. Да, были резолюции, которые блокировал Китай или Россия. Но абсолютное большинство случаев использования вето за прошлый год — это США. И это показательно, когда против голосует только одно из 15 государств и блокирует резолюцию. 
То есть все предложения надо оценивать как с формальной точки зрения о реальности изменений, так и с точки зрения общей политической ситуации в мире.

Александр Стубб, президент США Джозеф Байден и премьер Канады Джастин Трюдо в июле 2024 года. Фото: сайт президента Финляндии

Получается, что Стубб наоборот гасит огонь конфронтации между такими полюсами, как Россия и США, тыкая своей идеей отнюдь не только Россию?
— (Улыбается.) Финляндия, при всем моем уважении, — это страна, которая относится к так называемым small states, небольшим государствам. И малые государства традиционно используют в своей политике международное право. И очень хорошо, что такая культура вообще есть. В том числе это право используется в качестве мягкой силы.
Первый президент Эстонии после восстановления независимости, Леннарт Мери, однажды очень хорошо сказал, что у малых стран есть свое ядерное оружие — международное право. Традиция есть. И мы видим, как именно ряд малых стран на международных площадках отстаивают принципы международного права. 
Например, Словения — небольшое государство, член ЕС и НАТО. Словения очень заметна в международных отношениях в последние годы. Именно Словения сейчас — председатель в Совете Безопасности. Словенская дипломатия очень активна. Их позиция слышна и по Украине, и по Ближнему Востоку. Их голос прежде всего базируется на отстаивании норм и принципов международного права.

Постпред Словении в ООН Сэмуел Жбогар. Фото: сайт Совета Безопасности ООН

Думаю, что Стубб пытается вернуть Финляндии данную роль — промоутера международного права. Но здесь важно и для самой Финляндии посмотреть в зеркало, это прежде всего связано с их нынешней политикой в отношении беженцев: Финляндия сама нарушает международное право, в частности свои обязательства по беженцам.
При этом я сам знаю много юристов-международников, которые работают в том же МИД Финляндии. Это очень квалифицированные люди. Среди них много искренних людей, которые верят в международное право и его отстаивают. Но если смотреть на политику и практические вопросы, на то, что делает Финляндия на самом деле, то картинка получается очень пестрая. И эти упреки относятся к господину Стуббу напрямую, потому что он во многом является архитектором этих подходов в отношении миграционной политики или, по крайней мере, риторической политики в отношении этнических меньшинств. 

Александр Стубб в июне 2024 года. Фото: сайт президента Финляндии

Мы можем утверждать, что Совет Безопасности ООН из десяти постоянных членов без права вето (допустим, это случилось) станет чем-то рабочим, а не бессмысленным, как нынешний Совбез? Сегодня этот орган не в состоянии остановить ни одну из идущих на Земле войн.
— Сложно сказать, ведь любое изменение Совета Безопасности не изменит реальности мира, где по-прежнему всё контролируется государствами, а не обществами. У государств остается «контрольный пакет» — знаменитый Вестфальский порядок, основанный на суверенитете, на том, что мир разделен границами, а внутри границ очень существенная власть в руках государств, многие из которых являются диктатурами, где население никто ни о чем не спрашивает. Совбез — это лишь один из органов ООН. ООН основана на принципах суверенного равенства и невмешательства во внутренние дела суверенных государств. На практике это означает в том числе нейтральность в отношении политического режима. Нет нормы международного права, которая бы предписывала государствам быть демократиями, где решения принимаются с учетом мнения разных групп населения. Как мне кажется, вот это и есть коренная проблема ООН. 
Люди, которых мы можем увидеть на картинке с заседаний Совета, лишь озвучивают позиции исполнительной власти своих государств, если говорить прямо. Это позиции правительств. И никакой Василий Небензя или его коллеги сами ничего не выражают. Совершенно неизвестно, что они на самом деле думают. 

Постпред РФ в ООН Василий Небензя. Фото: russiaun.ru

Что же касается других органов ООН, то один из моих коллег хорошо высказался: «Лучше всего работают те органы ООН, куда входят люди, а не государства». Например, Международный суд ООН. Здесь я хочу напомнить о предложении, которое выдвинул и поддерживал очень известный советский, украинский и российский юрист-международник Игорь Лукашук, о создании Парламентской ассамблеи ООН, то есть органа, в котором представительство осуществлялось в том числе через представительную власть. Да, это неидеальное решение, но по крайней мере это придало бы больший демократизм ООН. Откройте Устав ООН, он начинается словами «мы, народы». Не «мы, нации» и тем более не «государства», а «мы, народы». То есть идея в единении народов, состоящих из людей. 
И всё же у Стубба было еще одно, третье важное предложение: лишить страну — члена Совета Безопасности права голоса, если она грубо нарушает Устав ООН. Если посмотреть в календарь, но не в нынешний, а, например, за 1999 год, то права голоса должны были быть лишены разом многие. Ведь не секрет, что тогда страны НАТО, включая постоянных членов Совета Безопасности, начали свои действия против Белграда без санкции ООН, фактически проигнорировав Устав ООН, который запрещает применение силы без решения СБ ООН либо не в целях самозащиты…
— Да, но были случаи и похуже. В том числе и поэтому предложение Стубба нереализуемо. Как и в случае вето, это предложение из серии «пчелы против меда». Так бывает, конечно, но не доминирует в принятии политических решений. Логика в том же вето есть. Идея в том, чтобы не принимались решения, которые бы вносили дисбаланс, были бы неприемлемыми для ведущих в военном отношении стран. А это ядерные страны, которые могут разрушить наш мир в один момент. Я бы сказал, что это про диких животных, которых не надо злить, а визу у них получать надо. Но эта логика не работает, когда сами эти животные выходят за пределы, установленные Уставом ООН. Ситуация была бы проще, если бы был только один постоянный член Совбеза, нарушающий Устав ООН. Но, увы, плохо себя ведет не только один член.
В свое время я предлагал представить, что в Совете Безопасности не будет постоянных членов. И тогда мы сразу увидим конструктив. Проблема есть: для решения нужно удалить всех, а это невозможно. Но если бы я был Стуббом, что, разумеется, невозможно, я бы предложил убрать постоянных членов вовсе.

Александр Стубб в июне 2024 года. Фото: сайт президента Финляндии

Не после вступления Финляндии в НАТО!
— Кстати, вопрос к Стуббу: зачем ему нужны постоянные члены Совета Безопасности? А я скажу зачем: ему нужен отклик постоянных членов на его предложения. Не все же воспринимают его слова в штыки. Поэтому он и использовал те формулировки, которые потенциально могут понравиться. Но мы уже сказали, что всё это не имеет шансов на реализацию. 
Форсирование реформы Совбеза ООН вызовет раскол внутри организации, утверждает глава МИД РФ Лавров. Страны, которые не одобрят ее, будут «маргинализированы», легитимность СБ для них упадет, а это «опасные игры». Китай и Россия не позволят этого, сказал Лавров. Разве Москва не получает никаких выгод в случае реализации идей Стубба?
— Нет, никакого особого усиления позиции Москвы не наступит. Эта реакция говорит о том, что в Москве понимают, что любой потенциальный новый постоянный член совета безопасности не является союзником России. Вся их поддержка условна, она сугубо ситуативна, она тактическая. Ни Бразилия, ни Индия не являются союзниками РФ.
Они выгодоприобретатели здесь и сейчас.
— Да. Я, честно говоря, очень давно с трудом понимаю, что говорит Лавров. Он же никогда не возражал против постоянного членства Индии в Совете Безопасности. Прежние проекты предполагали создание постоянных членов без права вето. Ты получаешь билет в бизнес-класс, но никакого сервиса не получаешь. Просто сидишь за шторкой, но без шампанского. Но это уже не бизнес-класс. Как обычно, российский МИД лукавит.

Глава МИД РФ Сергей Лавров в ООН. Фото: russiaun.ru

Совбез ООН можно считать коллективным договором мировых лидеров, который зафиксировал итоги прошлой мировой войны?
— Безусловно. Но не только Совет Безопасности, это один из органов ООН. Есть тенденция заменять вопросы об организации в целом вопросами о Совете Безопасности. 
…что объяснимо обилием войн в настоящий момент, который этот орган вроде как должен гасить.
— Да. СБ обладает возможностями принудительных мер в отношении государств. И это единственный механизм международного права, который предусматривает такую возможность. И если вы почитаете уставные документы, то много интересного найдете. Например, там есть положение о вооруженных силах ООН. И, кстати, есть штабной комитет, который даже заседает. Правда, смысла в нём большого нет. В этой композиции есть консенсус, к которому пришли победители во Второй мировой. То есть это отражение баланса сил по состоянию на 1945 год.

Иосиф Сталин, президент США Франклин Рузвельт и премьер Великобритании Уинстон Черчилль, 29 ноября 1943 года, Тегеран, Иран. Фото: Franklin D. Roosevelt Library Public Domain Photographs

Пересмотр этой сделки не означает путь к новой мировой войне, или это страшилка пропаганды одной из сторон спора?
— Страшилки пропаганды. Не очень понятно, что имеется в виду под третьей мировой войной. Сама концепция мировой войны сильно эволюционировала за эти 79 лет. Новая мировая война — это глобальная ядерная война с применением стратегического ядерного оружия. Это ставит планету на грань исчезновения. 
Реформа ООН скорее возможна после новой большой войны, чем до?
— Я бы сказал, что изменения в ООН возможны после изменений внутри ключевых государств — членов Совета Безопасности, тех, кто сейчас обладает слишком большими возможностями противостоять переменам. Представьте, что Россия существенно изменится политически. Мы увидим совершенно иную ситуацию. Можно вспомнить время начала 90-х годов, когда всё было иначе, или период, когда голоса дипломатов СССР звучали совсем не так, как сейчас звучит голос того же Лаврова. И тогда мы видели, что принятие коллективных решений возможно. Совет Безопасности работал иначе. Это было очень короткое время, но было. 
Но и сейчас Совет Безопасности не занят только чувствительными вопросами постоянных членов. Там принимаются и конструктивные решения. Я вижу потенциал в изменении общего климата после изменения самих членов. Я бы не хотел думать, что эти изменения будут связаны с войной. Новую большую войну мы можем и не пережить. 
И все-таки не Совет Безопасности сам по себе должен предотвращать войны, а как раз-таки народы объединенных наций. Если мы будем говорить о демократических странах, то в том числе в этом состоит задача их обществ — требовать ответственной международной политики. Нетерпимость к нарушениям взятых странами на себя международных обязательств — это то, что, на мой взгляд, возможно для гражданского общества. Это очень важный фактор.
Говорить о силе гражданского общества в условиях вооруженных конфликтов и их неминуемых спутников в виде ограничения базовых прав и свобод как-то не очень получается. События на Украине ускоряют реформу ООН или, наоборот, тормозят?
— Мы этого не знаем. Это допущение, о котором мы сможем точно сказать спустя время после окончания войн. Безусловно, любая война всегда крайне негативно сказывается на обществе, это известно. Но тут стоит помнить о том, что к войне привело: разрушение демократических институтов, нарушение прав человека. Об этом нужно помнить и господину Стуббу. Желаю ему всяческих успехов.

Александр Стубб в сентябре 2024 года. Фото: сайт президента Финляндии