Последнее российское предупреждение, или Договорись с ревизором
Российские власти подготовили законопроекты, которые предусматривают заключение между надзорным органом и бизнесом специального соглашения об устранении нарушений в работе компаний. Только в случае его неисполнения будут применять административные санкции. Но экспертов беспокоит, что доброе намерение может обернуться очередным мздоимством.
Идея освобождать от наказания добросовестно исправившихся бизнесменов была закреплена в Концепции совершенствования контроля и надзора, подготовленной Министерством экономического развития РФ в декабре прошлого года. Правительство РФ ее тоже одобрило.
Правда, концепция предполагала предоставление индульгенций только государственным учреждениям и их должностным лицам, которые зачастую не могут исполнить требования нормативных актов, допускают правонарушения и не в силах их немедленно исправить из-за дефицита бюджетных средств.
«Вопросы устранения значительного количества нарушений обязательных требований, выявляемых у государственных и муниципальных учреждений, связаны с компетенцией их учредителя, в том числе с необходимостью выделения дополнительного финансирования», — отмечается в концепции. Более того, государственных служащих, допустивших нарушения из-за дефицита бюджета, предлагалось полностью освобождать от ответственности («НП» писал об этом в статье «Дефицитный бюджет станет индульгенцией для чиновников»).
В свою очередь, разработанные юридическим ведомством и представленные 15 ноября поправки в закон предусматривают заключение соглашений с любыми лицами, в том числе частными организациями и индивидуальными предпринимателями. Срок исправления проступка определяется чиновниками и может достигать 3 лет. На этот период производство по делу об административном правонарушении приостанавливается, а выданное предписание отменяется.
В соглашении закрепляется программа действий компании по устранению проступка, а также рекомендуемый перечень сведений, представляемых в качестве подтверждения исполнения договоренности.
Несоблюдение графика может квалифицироваться как неисполнение соглашения в целом и, соответственно, чревато административными санкциями. Сведения о заключении или исполнении специальных соглашений вносятся в размещенный на сайте Генеральной прокуратуры РФ Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.
Царица доказательств
В Минюсте убеждены, что такие меры позволят снизить избыточную нагрузку на привлекаемых к административной ответственности лиц, готовых устранить допущенные нарушения. А также они должны мотивировать граждан предотвращать «вредные последствия допущенных правонарушений» и не допускать совершения аналогичных деяний в будущем.
Юристы обращают внимание на опасность подписания предлагаемых соглашений и даже видят в них постулат «признание — царица доказательств» (regina probationum — латынь).
«Сам факт заключения соглашения фактически является признанием вины бизнеса. Это может негативно сказаться на деловой репутации компании, а в дальнейшем позволит надзорному органу практически беспрепятственно привлечь компанию к ответственности за аналогичные действия», — полагает партнер бюро юридических стратегий Legal to Business Дарья Филина.
«Подписание такого соглашения со всей очевидностью означает признание лицом вины в совершении административного правонарушения», — убежден и управляющий партнер коллегии адвокатов Pen & Paper Алексей Добрынин.
Партнер компании «Братья Яблоковы» Артём Яблоков призывает применять любую возможность диалога, минимизирующего «излишество» санкций. «Но рассматриваемая инициатива, полагаю, направлена в первую очередь на снижение нагрузки на надзорные органы. Об этом свидетельствует «рамочность» соглашения, которое предлагается применять «при наличии необходимости». Но нельзя исключать, что такая необходимость может быть продиктована желанием взыскать денежные средства в бюджет при, возможно, не в полной мере обоснованном постановлении о совершенном бизнесом проступке. И на это следует обращать внимание уже прокуратуре», — убежден эксперт.
Только раз бывает в жизни счастье
Воспользоваться индульгенцией можно будет только один раз. Неисполнение ранее заключенного специального соглашения в случае выявления аналогичного правонарушения будет невозможно. «Это позволит избежать уклонения от административной ответственности на период исполнения соглашения и злоупотребления правом на его заключение», — отмечается в пояснительной записке.
Причем никаких сроков давности законопроект не предусматривает. Единожды нарушившая обязательства по соглашению компания или предприниматель пожизненно лишатся права на новое, тогда как, по общему правилу, лицо считается административным правонарушителем в течение года со дня уплаты штрафа или исполнения иного наказания.
Участвующие в общественном обсуждении данной инициативы эксперты убеждены в необходимости установления годичного срока давности. «Ограничение срока действия запрета необходимо для исключения абсурдных ситуаций, когда несоблюдение соглашения имело место длительное время назад», — заявил руководитель направления отдела правовой экспертизы и законодательных инициатив АО «Мосэнергосбыт» Петр Максименко.
Но разработчики отвергли это предложение. «Неисполнение лицом соглашения может быть вызвано отсутствием у него намерений устранять допущенные нарушения. Предоставление таким лицам возможности заключать соглашения нивелирует мотивирующую функцию вводимого института», — констатировали в Минюсте.
Юристы также обращают внимание, что действующее законодательство и так предусматривает ряд привилегий для впервые совершивших административные правонарушения. В частности, при отсутствии вреда штраф могут заменить на предупреждение.
Опасное стимулирование
Чиновники признают, что подготовленные законопроекты носят рамочный характер. Конкретный порядок заключения и исполнения специальных соглашений будет определяться иными нормативными актами и отраслевым законодательством. «До закрепления таких требований реализация вводимого механизма освобождения от административной ответственности будет невозможна», — поясняют в Минюсте.
Юристы указывают на высокую коррупционную составляющую. «В отсутствие конкретных критериев и условий для заключения соглашения надзорному органу предоставляются слишком широкие дискреционные полномочия», — предупреждает Дарья Филина.
По мнению управляющего партнера юридической фирмы «Варшавский и партнеры» Владислава Варшавского, предупредить сговоры должна процедура согласования специальных соглашений с прокуратурой. Об ее эффективности свидетельствует практика согласования проведения проверок: при формировании сводного плана на этот год Генеральная прокуратура России отклонила две трети предложенных надзорными органами контрольных мероприятий.
Банковский пакт
Разработчики законопроекта ссылаются на успешный опыт Банка России: уже почти 2 года при выявлении неправомерного использования инсайдерской информации или фактов манипулирования рынком регулятор вправе заключить с предполагаемым правонарушителем специальное соглашение. Оно предусматривает добровольную уплату в казну максимальной суммы административного штрафа (для граждан — 5 тыс. рублей, для юридических лиц — 700 тыс. рублей).
Подписание соглашения не свидетельствует о признании вины, но позволяет подозреваемому избежать других санкций (в том числе дисквалификации должностного лица или взыскания всей суммы незаконного дохода для компаний). А для предупреждения коррупционных рисков рассмотрение вопросов заключения соглашений и контроль за их исполнением возлагается на коллегиальный орган (Комитет финансового надзора Банка России).
По данным самого регулятора, первое такое соглашение было заключено только 10 октября этого года. Его подробности (условия, имя оступившегося и др.) не разглашаются. «Суть сделки заключается в том, что виновник раскаивается в содеянном и соглашается помогать расследованию дела о манипулировании. Прежде чем идти на сделку, Банк России должен учитывать степень тяжести совершенного проступка, его социальную опасность. Потом мы оцениваем, насколько условия соразмерны причиненному ущербу. Это могут быть согласие пройти дополнительное обучение, ограничения на совершение торговых операций с некоторыми инструментами или на определенный срок. Также условием сделки может быть предоставление информации о других фактах манипулирования», — рассказал в интервью Интерфаксу заместитель председателя Банка России Филипп Габуния.
В ходе общественного обсуждения Петр Максименко предложил использовать практику заключения с государственными органами мировых соглашений как до вступления в силу постановления об административном правонарушении, так и на этапе его исполнения.
Но в Минюсте сочли такой подход противоречащим цели вводимого регулирования. «Полагаем, что процедура заключения соглашения потребует времени, в связи с чем ее инициирование на первоначальных стадиях производства будет характеризовать правонарушителя с положительной стороны и свидетельствовать о его действительных намерениях устранить допущенные нарушения», — заявили в ведомстве.
