Всем ясно, что ГЧП — очень хороший механизм для решения накопившихся государственных задач. В современном правовом поле он применим в самых разных сферах: появляются проекты в коммуналке и транспорте, здравоохранении, образовании, IT и так далее. Этот механизм сейчас востребован и в рамках нацпроектов: его инструменты позволяют создать нужные региону объекты, которые при бюджетном финансировании были бы отнесены на далёкую перспективу. Можно построить три моста по концессии сейчас либо один мост за бюджетные средства в отдаленном будущем. Немаловажно, что государство экономит не только на создании, но и на содержании и эксплуатации инфраструктурного объекта.
Однако рынок ГЧП всё ещё юн и неоднороден.
Не вполне наработана практика, не до конца отлажен механизм и накоплен опыт. Какие-то регионы продвинулись в релизации ГЧП-проектов вперёд, иные всё ещё относятся к этому инструменту с опаской.
Для некрупных региональных проектов сегодня востребован механизм частной концессионной инициативы (ЧКИ), когда с предложением о создании инфраструктурного объекта выступает инвестор. Такие небольшие проекты, непосредственно влияющие на каждодневную жизнь людей, зачастую не могут претендовать на федеральную поддержку, но могут быть реализованы с помощью внебюджетного финансирования. Появление в законодательстве инструмента ЧКИ — это тот самый глоток свежего воздуха, который позволяет жить небольшим транспортным проектам. Огромное количество объектов, которые недофинансируются из бюджета, ждут своих инвесторов.
Потенциал рынка огромен, а участников ещё не так много. В случае, когда регион выставляет на конкурс небольшой проект, есть риск, что никто из инвесторов им не заинтересуется. Все усилия и затраты концедента будут потрачены впустую, а сроки реализации востребованного проекта передвинутся далеко вперед. Механизм ЧКИ позволяет сгладить эти моменты.
Он имеет три основных преимущества. Во-первых, срок, в течение которого можно заключить соглашение и приступить к его реализации. По сравнению с концессионным конкурсом он меньше в несколько раз. При качественной предварительной подготовке можно уложиться в 3–4 месяца. Во-вторых, возможность инвестору определять наиболее интересные для себя проекты, идти в ту сферу, где он хорош, имеет опыт и где инвестиции окупаемы. Инвестору в автодорожной сфере не нужно выжидать, когда закончатся концессионные конкурсы на поликлиники и начнутся, наконец, дорожные. В-третьих, возможность публичной стороне повысить эффективность расходования бюджетных средств на этапе подготовки и проведения конкурса.
Выступая с частной инициативой, инвестор предлагает проект в высокой степени готовности, с проработанным концессионным соглашением.
Но стоит отметить и проблемы. Во-первых, власти во многих регионах вообще не имеют сколько-нибудь проработанной программы и перечня сфер, в которых они ждут инвесторов. Часто регион нацелен на привлечение инвестиций, например, в промышленность, список таких проектов доступен потенциальным участникам рынка, но при этом он не имеет опыта и поэтому не прорабатывает использование механизма ГЧП при развитии инфраструктуры. Как следствие, инициатива инвестора в этой сфере может стать для руководства региона сюрпризом. Вроде и отказать нельзя, но и соглашаться страшно. Начинается волокита, переговоры, которые заведомо обречены на провал. А была бы подобная программа, она бы позволила инвесторам более точно «целиться и попадать» в нужные для региона проекты.
Вторая проблема — в том, что не все концеденты накопили достаточную квалификацию в ГЧП. Это пресловутая проблема неквалифицированного заказчика. Власти региона должны всегда помнить, что просто «разрешить» инвестору что-то делать недостаточно. Требуется поддержка на всех этапах: в части переустройства сетей, получения технических условий монополистов, межведомственного взаимодействия, в том числе с федеральными структурами, снижения социальных и информационных рисков и пр. Все должны понимать, что это полноценное партнёрство, а не «игрушка» инвестора.
Одно из следствий перечисленных проблем — ориентирование инвесторов и чиновников на нерелевантные примеры. Многие оглядываются на уникальные мегапроекты Пулково и ЗСД, масштабные федеральные стройки, вырывая из целостного контекста отдельные моменты и показатели, такие как роялти или минимальный гарантированный доход (МГД). При этом за скобками остаются остальные стороны проекта: предшествующие или следующие из соглашения обязательства инвестора и концедента, без которых целостная картина не может быть сложена, а баланс интересов не может быть обеспечен.
В рамках ЧКИ есть вполне понятный риск для инвестора потратить время и средства, но при этом не получить проект.
К примеру, когда на стадии публикации проекта концессионного соглашения появляется ещё один интересант и ЧКИ переходит в процедуру конкурса. Этот риск часто заставляет инициатора ГЧП минимизировать затраты на предварительную проработку и входить в концессии по принципу «главное — ввязаться в драку, а там разберёмся». Снижение качества предварительной проработки оказывает пагубное влияние на проект и может принести ощутимые потери как для инвестора, так и для концедента.
Для нивелирования подобных рисков в экспертном сообществе обсуждается законодательное закрепление обязательства выигравшего участника конкурса возместить затраты инициатора. Данное решение имеет ряд недостатков, в том числе ввиду сложности определения и подтверждения таких затрат. Одним из возможных путей защиты инициатора ЧКИ может стать его право на последнее предложение, когда инвестор, подавший первоначальную заявку, имеет возможность её изменить после появления условий других участников.
Важно понимать, особенно при существующих достаточно жёстких условиях получения заёмного финансирования, что инвестор — не благотворитель. Инвестиции должны быть возвратными, и зачастую механизмы поддержки и гарантии со стороны концедента в том или ином виде необходимы. Следует отметить, что такие механизмы не только позволяют получать более привлекательные условия заёмного финансирования и поддерживают инвестора, но в равной степени выступают защитой для самого концедента. Утрированно, недособранная выручка в условную тысячу рублей, в результате которой концессионер не имеет возможности обслуживать долги и осуществлять эксплуатацию, может привести к расторжению соглашения со всеми вытекающими для концедента последствиями, одно из которых — единовременная компенсация концессионеру затрат на проект.
В общем, применение ГЧП при развитии региональной инфраструктуры пока недооценено, и этот рынок будет расти. При этом самый успешный и перспективный проект может быть похоронен при недостаточной поддержке и внимании со стороны концедента, и самый невероятно сложный, амбициозный проект может быть успешно для всех реализован при наличии такой поддержки.
"НП" провел-таки вторую экспертную дискуссию, посвященную вопросам государственно-частного партнерства, в 2020 году. И пусть она состоялась не в марте, а в самом конце мая, и не в конференц-зале, а онлайн — это сегодня нормально. Главное — это профессиональное общение экспертов и бизнеса, ради которого мы и проводим наши дискуссии. И эксперты, и бизнес сегодня были в ударе. Подробности в репортаже Павла Горошкова.
