"Лишили прав — разбил машину". Эксперт по международному праву Денис Примаков об отказе РФ от конвенции по коррупции

Владимир Путин протестировал автомобиль «Лада Веста». Октябрь 2015 года, Сочи. Фото: kremlin.ru

Фото из личного архива Дениса Примакова

Денис Яковлевич, если Россия официально больше не член Совета Европы (комитет министров Совета Европы (КМСЕ) 16 марта 2022 года принял решение о прекращении полномочий РФ. — Прим. «НП»), то зачем вообще нужна денонсация Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию?

— На самом деле здесь вопрос не только о денонсации данной конвенции, но и о денонсации всех 30 конвенций Совета Европы, к которым Россия присоединилась за время своего участия в Совете Европы. Поэтому это одна из многочисленных конвенций, от которых Россия сейчас или в будущем будет отказываться. С точки зрения процедуры Россия не только от этой конвенции отказывается, а от всех принятых соглашений в рамках Совета Европы.

В законопроекте Путина речь идет только об этой конвенции по коррупции…

— Раз это принималось отдельными законами, то отдельными законами и денонсировать будут. Россия подписала эту конвенцию в 1999 году. Ратифицировала потом, через несколько лет после того, как была ратификация европейской конвенции по правам человека (с 16 сентября 2022 года Россия перестала являться стороной европейской конвенции по правам человека. — Прим. «НП»).

О работе российских юристов в рамках защиты прав человека в ЕСПЧ мы знаем довольно много, но как понять отсутствие информации и новостей в прежние годы, которые были бы связаны с ныне денонсируемой Путиным конвенции о коррупции?

— В данном случае конвенция, или соглашение Совета Европы, имеет несколько иной характер. Эта конвенция важна не столько с точки зрения имплементации правил в законодательство, сколько с точки зрения мониторинга. Этим занимается Группа государств по борьбе с коррупцией (GRECO). Именно GRECO отслеживала имплементацию конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. В частности, эта организация мониторит, как публичный сектор (прокуратура, суды, милиция) имплементируют эту конвенцию, то есть это «мониторинговая» конвенция. Присоединяясь к этому документу, Россия показывала, что она имплементирует принципы, по которым строится антикоррупционная деятельность публичных органов власти в Европе. Россия следовала этим принципам. Было несколько раундов мониторинга. GRECO успел провести четыре раунда за эти годы, и в каждом раунде были рекомендации, что можно улучшить в публичной власти.

Владимир Путин проводит совещание с постоянными членами Совета Безопасности. 25 ноября 2022 года, Московская область, Ново-Огарёво. Фото: kremlin.ru

Эти рекомендации сильно раздражали Москву? Возможно, это укладывается в то, что теперь принято называть «вмешательством во внутренние дела»? Какой была реакция?

— Я не помню каких-то очень таких больших раздражений со стороны государства. Как член Совета Европы Россия тоже участвовала в мониторинговых процессе у других стран. Нормальная процедура в рамках международного права: Россия оценивала другие страны, и ее оценивали. Из тех раундов рекомендаций, которые были, ничего экстраболезненного для России я не припомню, точечные меры. В частности, это были меры по декларациям о доходах. Что декларации публичных должностей должны быть в открытом доступе. Это в свое время было у нас. А сейчас, как вы знаете, 30 декабря 2022 года под всю эту шумиху был издан указ президента РФ, который разрешил не публиковать декларации о доходах российских чиновников и военных. Теперь это будет постепенно закрываться…

Можно сказать, что нынешней зимой власть РФ стала де-юре неприкасаемой в вопросе контроля их доходов?

— Да. Но это было бы невозможно, если бы мы продолжали в рамках этой конвенции имплементировать те принципы, которые там есть. Откатили назад.

А кто в структурах, связанных с этой конвенцией, представлял РФ?

— Я в свое время даже встречался с ними. Но это был 2016 год. Понятно, что я забыл, кто именно там сидел…

Понятный штрих к моему вопросу, почему журналисты мало знают про эту конвенцию…

— Да (улыбается). Но журналистам, наверное, и необязательно. Это же все-таки про публичную власть. Главное, чтобы им это было нужно и понятно… Одна из рекомендаций последних раундов GRECO состояла в том, что в РФ существуют дополнительные фильтры для назначения судей, что противоречит принципу разделения властей и в определенном смысле нарушает судейскую независимость. На самом деле так и есть, поскольку при назначении судей участвуют и прокуроры, и ФСБ, и комиссия при президенте РФ. России указывали на то, что сам процесс обретения судей как независимого органа власти уходил из-под юрисдикции судей.

Я могу себе позволить перейти с юридического на человеческий. России указывали из GRECO, что принцип разделения властей горел синим пламенем?

— Да, можно и так сказать. И это одна из главных претензий. Но я не помню, что Россия на это как-то реагировала. Ничего не изменилось в процедуре выборов и назначения судей, в том, через какие фильтры проходят судьи, чтобы быть назначенными. Но триггер там основной был даже не в конвенциях и не в многочисленных соглашениях Совета Европы. Основной триггер был по ЕСПЧ как части большой машины по имплементации европейских принципов. После разрыва отношений в 2022 году застряло 18 тыс. решений, которые Россия не очень хочет исполнять. Вот это показывает масштабы несогласия РФ.

Всё началось, когда было громкое дело военнослужащего Маркова, который пытался получить разрешение от командования на отпуск по уходу за ребенком и дошел до Конституционного суда, а потом обратился в ЕСПЧ. ЕСПЧ сказал, что военные имеют право брать отпуск по уходу за ребенком. Началась борьба на шпагах между ЕСПЧ и КС РФ. После этого и было принято решение по постепенному отходу от приоритета международного права над российским. Именно после этого в 2015 году появилась норма, согласно которой решения Европейского суда по правам человека можно не исполнять, если они противоречат Конституции, но лишь с санкции КС РФ.

В пояснительной записке к законопроекту Путин ссылается на то, что денонсация членства РФ в конвенции по коррупции вызвана ограничением полномочий России в той самой группе GREKO. А за что Россию наказали поражением в правах?

— Вопрос приостановления полномочий России в GREKO явился следствием приостановления полномочий РФ в Совете Европы. Это случилось весной 2022 года. Было приостановлено членство в ПАСЕ. Пошла череда приостановлений в органах Совета Европы.

За что приостановили членство РФ, мы все помним. Получается, что это похоже примерно на следующую ситуацию: водителя лишили прав, а он в ответ разбил свою машину в гараже?

— Метафора отличная! Мне даже сложно было бы подобрать что-то лучше в качестве сравнения.

Владимир Путин протестировал автомобиль «Лада Веста». Октябрь 2015 года, Сочи. Фото: kremlin.ru

Россию лишили права участвовать в обсуждении и принятии докладов, а также права голоса. Насколько уникальна такого рода обструкция Москвы?

— Важно понимать, что членство РФ было приостановлено. Это же не захлопывание дверей на засов.

То есть натурально: автолюбитель сжег свою тачку, обидевшись на штраф за превышение скорости?

— Абсолютно. На самом деле эта денонсация открывает возможность для дальнейших отказов от антикоррупционных стандартов.

И для многих обывателей сама новость об отказе РФ соблюдать принципы конвенции об уголовной ответственности за коррупцию в минувший понедельник выглядела как комикс, с учетом знаний каждого из нас о традициях кумовства и мздоимства. Многие просто посмеялись в соцсетях. Вам смешно? Если не как юристу, то хотя бы просто как человеку с паспортом РФ?

— Здесь вопрос даже не в злорадстве… Когда вообще нет механизмов мониторинга и сдерживания, открывается ящик Пандоры, понимаете? Когда вообще нет никаких сдержек и противовесов, тогда, конечно, будет еще хуже, чем было. Я не сторонник рассуждений, что если было плохо, пусть мы вообще перестанем этими проблемами заниматься. Этим надо заниматься. А это очень тонкая юридическая работа, которая не сразу приводит к результатам. Не надо ждать, что проблемы решатся сразу. И ведь были попытки. Было открытое правительство, которое потом закрылось. И другие вещи были, которые были призваны делать публичную власть более ответственной перед гражданами. Это было при Медведеве. И могло по инерции продолжаться дальше. Теперь происходит откат — и здесь, и во всем юридическом поле — на десятилетия назад. Но мы юристы, нам не присуща эмоциональность. Мы работаем с этим как с фактом.

То есть злорадство обывателей в данном случае скорее играет на руку самой власти? Обыватель же не сопротивляется в этом злорадстве.

— Да. Но как юрист я не могу с этим согласиться. Были и хорошие стороны у этих процессов. Для публичной власти работа в рамках обсуждаемой конвенции была одной из площадок доказывания инвестиционной привлекательности России. Все индексы, в том числе европейские, воспринимаются компаниями, которые хотят инвестировать в Россию.

Так ведь эта площадка сгорела по другим причинам… Хоть удоказывайся в рамках GREKO…

— Но сегодня мы эти причины не будем трогать, можем рассматривать только юридические.

Многим кажется, что впредь российский коррупционер вообще не сядет в тюрьму, а его наказание уложится в понятный советский принцип «строгий выговор с записью в личное дело». Какие последствия наступают после того, как законопроект Путина станет законом РФ?

— У нас и до этого последние несколько лет было снижение активности в публичном обсуждении проблем коррупции. Я это называл «бег с препятствиями на месте». Ничего не происходило. Но иногда надо было показывать в национальных планах по противодействию коррупции какие-то действия…

Как не происходило? Если ты был членом НКО, которая мониторила такие проблемы, то твоя работа уже становилась «политической деятельностью», за которую ты рисковал получить соответствующий статус и нашивку на сайт.

— Конечно. Transparency International (6 марта 2023 года признана нежелательной организацией) в России еще в 2015 году была признана НКО, исполняющей роль иностранного агента. Я там работал главным юристом. Сам был в этих судах…

Тогда цитата знакомого вам человека. Генеральный директор «Трансперенси Интернешнл — Россия» (признана в РФ иноагентом) Илья Шуманов (признан в РФ иноагентом) сказал «Ведомостям», что после выхода из конвенции вполне возможны «мутации» Уголовного кодекса, введение новых мер ответственности, появление новых «иммунитетов» и исключений из общих правил. Есть ли еще куда мутировать?

— Да. GREKO в том числе стояла за то, чтобы было меньше всего иммунитетов, чтобы оставался только функциональный иммунитет у депутатов. Этот орган на этом настаивал. А у нас в РФ был широкий перечень иммунитетов, которые могли сниматься только через Генпрокуратуру и Следственный комитет. И сейчас может стать не меньше, а больше неприкасаемых.

Есть и другие оценки. «Есть конвенция или нет, [это] с точки зрения законодательства и правоприменения никаким образом [ни на что] не влияет», — заявил зампредседателя комитета по безопасности и противодействию коррупции Госдумы Эрнест Валеев («Единая Россия»). Будете спорить или поблагодарим депутата за честность?

Эрнест Валеев. Фото: скриншот с duma.gov.ru

— Мне сложно комментировать политические высказывания. Я все-таки остаюсь в юридической логике. Давайте посмотрим, что будет дальше предпринято. Пока не внесены изменения в существующее российское законодательство, юридически рано говорить о влиянии.

Окей, вот вам беспартийный спикер. «Это никоим образом не подрывает наш внутренний законодательный потенциал по борьбе с коррупцией. У нас весьма и весьма жесткое законодательство», — сказал Дмитрий Песков. И ведь действительно, потенциал подорвать сложно?

— Он не юрист. Наверное, ему сложно формулировать мысли по поводу юридической логики. Поэтому и я тоже тут обойдусь без комментариев.

Так, может, это была оговорка по Фрейду у Дмитрия Сергеевича?

— Возможно. Но я бы обратил внимание на другую крылатую фразу — надежда умирает последней.

«Россия остается полноправным членом Конвенции ООН против коррупции и не утрачивает возможность участия в антикоррупционной работе на международном уровне», — заявил, в свою очередь, первый зампредседателя комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Михаил Старшинов («Единая Россия»). Как конвенция ООН коррелируется с конвенцией Совета Европы? Можно сказать, что какая-то выше или авторитетнее?

Михаил Старшинов. Фото: скриншот YouTube / ГТРК Карачаево-Черкесия

— Это просто разные уровни. ООНовскую конвенцию о противодействии коррупции Россия ратифицировала в 2006 году просто потому, что Россия — член ООН. Там совсем другой мониторинговый процесс, там совсем другие аспекты освещаются. Там нет речи об уголовной ответственности. Там говорится об общих принципах противодействия коррупции как на публичном, так и на частном уровне. В конвенции Совета Европы фокус был уже именно на уголовной ответственности, и там одним из главных споров между членами Совета Европы был вопрос допустимости уголовной ответственности юридических лиц. На этом ранее обжегся Азербайджан, когда ввел уголовную ответственность юридических лиц в свой УК. Это не сработало в условиях постсоветского права. А та же GREKO и ОЭСР говорили об «эффективном» наказании, а не только об «уголовном». Но не будем в это сейчас углубляться.

Другими словами, слова господина Старшинова выглядят как попытка введения в заблуждение?

— Он сравнивает разные конвенции с разным фокусом.

Я правильно понимаю, что даже Беларусь Александра Лукашенко остается членом конвенции, а Россия Владимира Путина почти уже нет? К вопросу о том, кто на границах ЕС для Европы остается более «рукопожатным».

— Да, Беларусь остается. Но я думаю, что теперь может и Лукашенко оттуда выйти. Теперь может быть всякое. Не скажу, что в этой конфигурации Лукашенко становится более понятен для Европы. Могу сказать, что наблюдаю я, а я за этими процессами слежу уже 10 лет. И примерно 10 лет назад Россия стала отказываться вообще от любой иностранной помощи и поддержки, начиная с работы со Всемирным банком и заканчивая многими другими вещами. Потому что богатела. В бюджет шли очень хорошие деньги, не нужно было никаких дополнительных фондов. Россия, последовательно отказываясь от фондов, пришла к выводу, что можно отказаться и от международных, европейских и региональных обязательств, которые ее в данный момент тяготят. Логично же: если Россия не берет деньги от международных спонсоров, то как бы она может и принципам своих недавних спонсоров не отвечать…

Это логика тех, кто живет по принципу «кто девушку ужинает, тот ее и танцует»… Это вообще не про диалог равных и свободных.

— Я хотел сказать, что белорусы пока еще остаются зависимы от определенных внешних фондов и банков, не связанных с Россией. Поэтому они не будут отказываться и выходить самостоятельно из этой конвенции. Наверное, пока их об этом не попросят.

Вы сегодня упоминали европейскую конвенцию о правах человека. На ваш взгляд, для России отказ от каких принципов страшнее: от тех, которые прописаны в конвенции о правах или в конвенции об уголовной ответственности за коррупцию?

— О правах человека. Потому что теперь у нас нет доступа к ЕСПЧ. Последняя инстанция, которая в России у россиян, физических и юридических лиц, осталась, — Конституционный суд. Суд, который ни в одном последнем решении не выступил против публичной власти.

Владимир Путин на рождественском богослужении в Благовещенском соборе Московского Кремля. Москва, Кремль, 7 января 2023 года. Фото: kremlin.ru