Конференцию открыл исполнительный директор ЛО ТПП Игорь Муравьёв, который признал лидерство Петербурга по части реализованных проектов ГЧП и отставание от него Ленобласти (17-е место по России против 1-го), и отметил, что это, наверное, не случайно: «Лет 5–6 назад я лично приезжал со своими товарищами проконсультироваться по поводу ГЧП, собирался открывать медицинский центр. И, узнав, как это всё происходило у наших коллег из «Западного скоростного диаметра», решил отказаться от этой мысли.
Государство при всей его внешней привлекательности — не самый приятный партнёр.
Есть у этого айсберга и подводная часть, которая даёт о себе знать с первых дней любого конкретного партнёрства».
Конференция состояла из трёх сессий, на каждой из которых один и тот же предмет — ГЧП — обсуждался с разных точек зрения: госпартнёра, частного партнёра и подрядчика.
1 сессия. Госпартнёр.
Первую сессию, посвящённую позиции государственного партнёра, открыл управляющий партнёр консалтинговой группы G3 Игорь Елисеев. Он отметил, что государство, будучи крупнейшим владельцем активов, управляет этими активами весьма неэффективно и заинтересовано в привлечении бизнеса для повышения этой эффективности. Со своей стороны бизнесмены, по наблюдениям спикера, с намного большим доверием относятся к власти и стремятся совместно с нею делать какие-то проекты. «Но когда бизнес приходит и предлагает свои инициативы, возникает много сложностей. Бизнесу надо быстро построить и начинать зарабатывать. А государству надо соблюсти процедуру», — подчеркнул Игорь Елисеев.
Слово взял заместитель председателя комитета по инвестициям Евгений Васильев, который как раз отвечает в комитете за вопросы ГЧП. Он отметил, что, вопреки обывательскому представлению, по которому в Петербурге реализованы в партнёрском формате только ЗСД и Пулково, есть ещё и трамвай «Чижик», построенный в партнёрстве города и группы ЛСР.
«Конечно, городу хочется реализовать побольше проектов в форме ГЧП. В 2017–2018 годах был бум конкурсов на реализацию разных инфраструктурных проектов. Но одно дело мы хотим, а другое — эффективность каждого конкретного проекта. Следующим проектом, который мы планируем запустить в ближайшее время, будет ещё один скоростной трамвай, который соединит метро Купчино, микрорайон Славянка и Шушары. Другое направление ГЧП — развивать общественные пространства, минимизируя финансовое участие города.
Если мы видим проект, в котором городу нужно предоставить земельный участок, объект недвижимости, и не требуется финансовое участие, то такие проекты рассматриваются, безусловно, быстрее. Если надо дать то, что у города есть и много, — без проблем. Если требуется то, чего у города мало, то есть деньги, естественно, возникнут определённые сложности.
Отметил Евгений Васильев и проекты гостиниц, реализованные в форме ГЧП, а также проект ПАО «Ростелеком» в рамках программы «Умный город» — организацию весогабаритного контроля на дорогах города. После этого слово взял Алексей Нестеров, заместитель директора Северо-Западного филиала «Ростелекома», который рассказал подробно об этом проекте.
«Ростелеком» вышел в Смольный с частной концессионной инициативой ещё несколько лет назад, но, пока петербургские чиновники этот проект согласовывали, компания уже в двух регионах Северо-Запада (Коми и Калининград) реализовала аналогичные проекты комплексно и в нескольких регионах реализует постепенно: «Сначала один пост весогабаритного контроля, потом другой и так далее».
Также, по словам Алексея Нестерова, «Ростелеком» в форме ГЧП реализовал в Псковской и Архангельской областях программы энергоэффективности (замена систем уличного освещения) стоимостью в десятки миллионов рублей, что дало регионам экономию в миллионы рублей в год. И, наконец, «Ростелеком» в своё время взялся за петербургскую программу «Безопасный город» — установку сотен камер видеонаблюдения. «Мы строим сеть самостоятельно, а городу оказываем услугу видеонаблюдения и получаем деньги, а если не оказываем — получаем штрафы». Сегодня, отметил спикер, на носу уже следующий этап — анализ больших данных, полученных в результате видеонаблюдения.
Затем слово снова взял сомодератор сессии Игорь Елисеев, который попросил Евгения Васильева уточнить реальные сроки прохождения процедур оценки частной концессионной инициативы: «У бизнеса обычно нет возможности ждать решения годами. Что делается для сокращения этих сроков?» По его словам, он консультирует сейчас одну крупную петербургскую бизнес-группу на предмет выхода в Смольный с ЧКИ в области розничной торговли, так что вопрос для него не праздный.
По словам Васильева, если брать сроки рассмотрения ГЧП-проектов по строительству гостиниц, то первый рассматривался долго, потому что приходило много инвесторов, которые корректировали предложение. Второй — гораздо быстрее, несколько месяцев. «Есть кейсы, когда мы укладываемся в тот месяц, который по закону положен. Всё зависит от проработки проекта. Вот «Ростелеком» предложил ЧКИ. А тем не менее там было три момента, по которым мы так за 14 месяцев и не смогли договориться. Есть шанс, что по этим трём позициям мы сможем договориться, и тогда проект состоится».
Тогда в дискуссию вступила Анастасия Русинова из Legal Studio, которая поделилась мыслями насчёт того, чем частная инициатива не полезна, причём как публичному партнёру, так и инициатору. Подробности её доклада можно узнать из презентации в дополнительных материалах к этому тексту, а также из экспертной колонки Анастасии, которая выйдет позже. В частности, она посетовала на невозможность получить банковскую гарантию в обеспечение ЧКИ (она прямо предусмотрена законом, но закон не объясняет, что именно она должна гарантировать).
Тут не удержался и вступил в дискуссию сомодератор второй сессии — партнёр Capital Legal Services Павел Карпунин. Он спросил у Евгения Васильева, как Смольный выбирается из сложной правовой ситуации, когда закон запрещает требовать от автора ЧКИ дополнительных документов (таких, как, например, матрица рисков), а они нужны для оценки перспективности предлагаемой концессии. На что Евгений напомнил, что у чиновников всегда есть право отказать на основании того, что предлагаемый проект городу не нужен. И лучше инвестору не спорить, а представить все требуемые документы: «У города ведь нет и обязанности заключить предлагаемый ГЧП-контракт. Он выступает в качестве равноправного партнёра и вправе решать, нужен ему этот проект или нет».
Чиновника поддержала Ольга Батура, руководитель практики ГЧП «Дювернуа Лигал». По её словам, не стоит негативно относиться к стремлению властей фильтровать концепции ЧКИ, потому что призыв делать больше ГЧП, хороших и разных, — это тоже нагрузка на бюджет. И реализовывать в таком формате надо особо значимые социальные проекты, которые не потянуть в рамках обычного бизнеса.
Ольга Потифорова, начальник управления ГЧП Дирекции по развитию транспортной системы Петербурга и Ленобласти, поделилась с коллегами статистикой ГЧП-проектов двух регионов. По её словам, мониторинг официальных сайтов регионов страны, а также данных Росстата, показывает, что
к концу 2018 года в России реализуется 178 ГЧП-проектов в сфере транспорта на общую сумму 4,3 трлн рублей.
Большинство из них — концессионные соглашения, но есть 9% корпоративных партнёрств (в основном при сооружении транспортно-пересадочных узлов). Развитие «умных» городов сегодня занимает существенную часть ГЧП на транспорте: 20% всех проектов (34 штуки по всем регионам), причём это проекты до 1 млрд рублей, то есть доступные для реализации сравнительно средним бизнесом.
По словам Ольги, её АНО занимается развитием ГЧП в общественном транспорте: «Если в автодорогах уже есть понимание экономики, потому что выросло уже поколение консультантов, проектировщиков, строителей, которые это умеют делать, то в общественном транспорте это ещё предстоит».
Завершил сессию Александр Бутовский, заместитель гендиректора института «Стройпроект», который выступает техническим консультантом проектов ГЧП для самых разных участников: и госпартнёров, и концессионеров, и подрядчиков (именно он проектировал ЗСД). По его словам, для реализации любого проекта ГЧП нужна прежде всего политическая воля: «Без воли первого лица и его команды проекты ГЧП, мягко говоря, не летят». Потому что много есть вещей непредсказуемых, возникающих проблем, которые не решить, если у чиновников воля направлена на «как бы чего не вышло».
По мнению спикера, он видит большую перспективу для частных концессионных инициатив в вопросе строительства новых путепроводов: «В городе много мест, которые можно было бы очень удачно расширить и получить новые возможности для движения. Переезды через ЖД-пути — это небольшие проекты, где даже не требуется финансовое участие государства. В Московской области это реализуется, Петербург пока ждёт».
В финальной дискуссии эксперты схлестнулись в споре, надо ли компенсировать автору ЧКИ затраты на проект, если проект у него уведут конкуренты на конкурсе. Общее осуждение получили идеи дополнительного балла автору проекта, а также возложения на выигравшего конкурента (или на бюджет) обязанности возмещения затрат проигравшему. Анастасия Русинова предлагала дать автору проекта возможность принять условия, предлагаемые в самой лучшей заявке. Константин Бакей из «Платной дороги» возразил, что лучше просто сохранить за автором право на финальное предложение — после всех конкурентов.
2 сессия. Частный партнёр
Вторую сессию её сомодератор, партнёр Capital Legal Services Павел Карпунин, структурировал в хронологическом порядке развития ГЧП-проекта: от подачи ЧКИ до финансового закрытия и управления созданным объектом. И первым слово получил Константин Бакей, представитель группы компаний «Платная дорога», который как раз и посвятил свое выступление подаче ЧКИ. Благо, его компания подала этих инициатив аж восемь штук (подробно его доклад можно прочитать здесь).
«Появление в законодательстве частной концессионной инициативы — это тот самый глоток свежего воздуха, который позволяет жить таким проектам, как наши: транспортные узлы и дороги небольшой длины.
Огромное количество проектов, которые недофинансируются из бюджета, ждут своих инвесторов. Потому что выбор между одним мостом за бюджетные деньги и пятью мостами за деньги бизнеса, мне кажется, очевиден».
По словам бизнесмена, ЧКИ — это прежде всего срок. Не каждый бизнесмен может тратить 1,5–2 года на подготовку документов. В ЧКИ 3–4 месяца — вполне реальный срок для выхода на строительство. И, кроме того, инвестор может заявить проект в той сфере, где он является специалистом. Не нужно медицинскому центру ждать, когда разыграются все транспортные развязки.
Вопрос сроков развил Павел Карпунин: он спросил Ольгу Потифорову, а можно ли вообще уложиться в сроки, предусмотренные законом, — 30 дней. Или какие есть возможности для продления этих сроков? Ольга подтвердила: всесторонний анализ заявки и обсуждение со всеми профильными ведомствами за 30 дней невозможны. Поэтому максимум вопросов надо решать до заявки, на предварительных переговорах. А если что, то отказать очень легко: всегда есть обстоятельства, позволяющие трактовать их как препятствия для проекта.
Тут слово вставил и Андрей Киселёв, заместитель руководителя департамента финансирования инфраструктуры «ВТБ Капитал», который отметил: чтобы уложиться в 30 дней, надо максимум моментов проговорить с чиновниками заранее. Это совершенно не возбраняется, это логично и было бы странно вообще подавать ЧКИ, не проведя предварительных переговоров, а также оценки востребованности проекта — социальной, экономической и политической.
«Ну, сроки ЧКИ — это ещё полбеды, — продолжил Павел Карпунин. — Но, как в Простоквашино: полдня за зайцем гонялся, и ещё будешь полдня — чтобы фотографию отдать. Так и в ГЧП: мало получить ГЧП-соглашение, нужно ещё и финансовый вопрос решить».
И тут плавно слово перешло к представителям банков, которых в дискуссии участвовало всего два, но зато самые крупные: Сбербанк и ВТБ.
Андрей Горбунов, заместитель управляющего петербургского офиса Сбербанка, сообщил слушателям, что крупнейшая кредитная организация страны была бы готова в кратчайшие сроки рассматривать вопрос финансирования ЧКИ, если бы в закон были внесены чёткие критерии, по каким основаниям заявка могла бы быть отклонена властями или отправлена на доработку. Так как банк может оценить финансовую модель, проработку проекта с точки зрения его стоимости. Но прогнозировать результат рассмотрения проекта чиновниками банк не может.
«Мы стараемся воспитывать своих партнёров в инициаторов ГЧП-проектов в рамках нашей программы коробочных решений для бизнеса. Есть уже ЧКИ в сфере здравоохранения и образования, которые мы помогали готовить нашим партнёрам, и затем вместе с ними выступали инициаторами этих проектов перед властями. Мы помогаем сформулировать инициативу, а дальше движемся по пути согласований».
Павел Карпунин усомнился, можно ли коробочные решения применить к ГЧП-проектам, которые уникальны. На что Андрей Горбунов возразил, что любая коробка включает в себя ряд требований, и если инициатива этим требованиям соответствует, это 50% успеха.
После Андрея Горбунова из Сбербанка взял слово Андрей Киселёв из ВТБ. Он отметил, что при выборе инвестора отнюдь не возбраняется заложить в условия ГЧП-контракта опыт инвестора: «Будет странно заключить соглашение о строительстве дороги, а затем начать учиться её строить, а потом — ею управлять». Кроме того, эксперт рассказал, как банк выступает медиатором между инвестором и властями, чтобы частный партнёр не взял на себя лишних обязательств перед госпартнёром: «Инвесторы иногда ведут себя агрессивно и принимают повышенные обязательства по рискам, лишь бы получить проект. Но они при этом забывают, что сами несут в него 30–40% денег, а остальные берут у нас, банков». И тогда банк выступает медиатором между госпартнёром и частным партнёром, чтобы сделать проект банкобильным.
Когда мы формировали нашу команду ГЧП в «ВТБ Капитале», мы смотрели на британский рынок ГЧП, возраст которого составлял примерно 20 лет. Сейчас рынок ГЧП в России — это 15 лет, вполне сравнимый возраст».
Итак, банки нашлись, готовы дать денег — настала пора финансового закрытия. И здесь слово получила Александра Шайхутдинова, директор финансового департамента агентства PMA, которая рассказала коллегам о нюансах прямого соглашения между госпартнёром, частным партнёром и финансовым партнёром в обеспечение интересов последнего на всякий случай.
Банки добиваются права (в том самом крайнем случае, если, например, частный партнёр обанкротится или просто не справляется со своими обязательствами по кредитному договору) получать деньги напрямую от госпартнёра, управлять проектом и даже менять частного партнёра. Кроме того, они прописывают в этом соглашении, что если партнеры по ГЧП передоговорятся и изменят параметры своего договора так, что банк не сможет получить назад всю сумму, то прямое соглашение будет иметь преимущество перед этим договором.
Павел Карпунин отметил, что вопрос приоритета чего-либо над концессионным соглашением — предмет вечных дискуссий между банками и госпартнёрами. А Анастасия Русинова добавила, что именно прямое соглашение дает возможность банку прописать свою роль в проекте ГЧП. Но при этом никто не отдаёт себе отчёт, что в случае банкротства концессионера приоритет будет иметь не прямое соглашение, а закон о банкротстве, и все действия банка и госпартнёра по смене концессионера могут быть оспорены кредиторами. А права концессионера как актив могут быть проданы с конкурсных торгов, и тогда госпартнёру в течение всего срока ГЧП придётся иметь дело с тем, кто эти права купит.
Но вот и этот спор утих, и слово взял, пожалуй, самый авторитетный человек в сфере ГЧП в Петербурге — Алексей Бнатов, генеральный директор АО «Магистраль Северной Столицы», которое построило и управляет Западным Скоростным диаметром — первым вообще и первым успешным реализованным проектом ГЧП в России.
«Если говорить о факторах успеха любого долгоиграющего проекта, то первое здесь — это проработка конституционных документов. В нашем случае это соглашение о концессионном партнёрстве и договор генерального подряда. К сожалению, они были на разных основах: один на русском праве, другой — на английском. И это создало для нас и для наших коллег, городских партнёров, много сложностей. И именно общность интересов с городом в лице АО «ЗСД» позволила преодолеть все эти сложности. Я теперь могу чётко сказать, что если интересы у партнеров разные, то проект не состоится. Есть специфика интересов у частного и публичного партнёров, но интерес, по сути, один. Только если мы оба одинаково понимаем этот документ, мы можем двигаться в одном направлении всё время реализации проекта».
Завершил сессию Виталий Максимов, генеральный директор АО «ТРАНСПРОЕКТ Групп», который рассказал о рисках, связанных с внесением изменений в проекты ГЧП. Он отметил, что частных инициатив в России подано на сегодня около 300, а всего ГЧП-проектов стартовало более 2 тыс. штук. Так что ЧКИ — далеко не единственный, хотя и очень хороший инструмент. Гораздо интереснее спикеру было порассуждать о том, как согласовывать с ФАС изменения в запущенные ГЧП-проекты. Он проанализировал практику в разных регионах: мусороперерабатывающий завод в Новосибирской области (там слабо проработали проект и не учли фактор возмущения населения), водовод в Ленобласти (оба опыта негативные) и позитивный опыт в Волгограде и Тульской области.
3 сессия. Подрядчик
Третья сессия, посвящённая точке зрения генподрядчика реализации ГЧП-проекта, модерировалась Ольгой Батурой из «Дювернуа Лигал». Она отметила, что, помимо госпартнёра, концессионер договаривается и с подрядчиками, и с оператором проекта. При этом сама Ольга посвятила свой доклад роли генподрядчика, который хотя играет роль, которая сводится к техническому исполнителю строительства, несёт и финансовые риски. Ольга проанализировала судебную практику: как один концессионер обнаружил недостатки земельного участка, а другой, реконструировавший систему водоснабжения, выяснил, что частью этой системы являются пожарные гидранты, по поводу которых он ничего не знал заранее.
Тему продолжила Надежда Знаменская, юрист «Дювернуа Лигал», которая рассказала про EPC-контракты (подробнее об этой форме договора — в презентации в допматериалах). И сразу поинтересовалась у Алексея Бнатова, который работал как раз по такому контракту на строительстве ЗСД, насколько это применимо в менее масштабных проектах.
По словам главы «Магистрали Северной Столицы», такого рода инструмент применим только к крупным проектам. На мелких проектах сложно найти генподрядчика, который бы потянул все те многочисленные гарантии, которые требуются в EPC-проекте. «Когда шло строительство ЗСД, многие субподрядчики, которых привлекал наш генподрядчик, не могли потянуть тех требований, которые он к ним предъявлял, а он, разумеется, транслировал на них наши требования к нему. И рынок субподряда снизился тогда до абсолютного минимума. Несмотря на то что 120 субподрядчиков работало, потребовались колоссальные усилия, чтобы всех субподрядчиков найти. Ведь на самом деле по EPC мы контролируем только два показателя: бюджет и срок. Во всё остальное, если это не оговорено на базе FIDIC, мы не вмешиваемся. Но нашим группам, которые вели переговоры на первоначальном этапе, удалось договориться об инструментах влияния, и эти инструменты сделали наш EPC-контракт более управляемым. Например, мы имели право влиять на назначение руководящих кадров генподрядчика. На выбор субподрядчика, начиная с определенной суммы. Утверждать поставщиков материалов. И это много раз сработало позитивно и положительно».
Подробнее о том, что рассказал Алексей Бнатов на конференции (а рассказал он очень много интересного), наши читатели смогут узнать из его авторской колонки, которая выйдет в ближайшее время.
Следом слово взял Дмитрий Немировский, коммерческий директор ООО «Ай Ти Энергофинанс», генподрядчика проектов уличного освещения. Он посетовал на отсутствие культуры исполнения обязательств со стороны государственных партнёров: «Мы работали в качестве инвесторов и инициаторов проектов и кушали все риски. Но когда рынок изменился, мы для себя поняли, что видим себя в качестве генподрядчика у крупных компаний: «Ростелекома», «Ростеха», банков, фондов и т.д. Что их объединяет? То, что они не специализируются на конкретных типах проектов, и им нужен генподрядчик, который их проведёт по всем этапам. Их интересует доходность, а техническую сторону они готовы переложить на нас».
И завершил сессию Вячеслав Илушка, директор департамента инвестиций и ГЧП Медицинской инвестиционной группы — холдинга, который строит или реконструирует поликлиники в отдалённых регионах и затем зарабатывает на средствах ФОМС. Он отметил, что в здравоохранении, вопреки расхожему мнению, деньги есть, просто они нерационально тратятся. Если не нанимать огромное количество нянечек и водителей, а ограничиться самими врачами и минимумом вспомогательного персонала, автоматизировать документооборот и сделать ещё несколько простых вещей (все эти вещи перечислены в презентации Вячеслава, которая тоже есть в допматериалах), то поликлиника начнёт приносить прибыль, даже не прибегая к платным услугам — на одном только обязательном медстраховании.
«Мы не такие крупные, как ЗСД, но мы тоже обслуживаем в городах России территории с населением около 200 тыс. человек, — начал Вячеслав Илушка. — С юридической точки зрения мы используем концессии и инвестсоглашения, причём в последнее время чаще второе. У инвестсоглашения есть два обалденных преимущества: короткий срок исполнения и отсутствие финансирования из бюджета. У нас с момента подписания соглашения до начала инвестиционной фазы уходит около полугода. Но ввиду рисков мы закладываем минимально гарантированный доход, просто потому что средства, выделяемые на здравоохранение, могут быть уменьшены, а концессионные обязательства останутся».
