Казна пуста, дефолт нам только снится

Фото: Олег Харсеев / Коммерсантъ

Последний раз дефолт объявлялся в России в 1998 году, но и он был техническим (временная отсрочка платежей). С тех пор государство в целом исполняет финансовые обязательства, хотя многим кредиторам приходится выстраиваться в очередь. Накопления региональных бюджетов (за исключением Москвы) покрывают только 85% дефицита, хотя доля просроченной задолженности в расходах консолидированных бюджетов регионов не превышает 0,15%.

Конституционный суд России подтвердил, что признать субъект федерации или муниципальное образование банкротом невозможно, однако констатировал, что это не освобождает их от имущественной ответственности. Для предупреждения неплатежей Бюджетный кодекс РФ предусматривает специальную антикризисную меру — введение временной финансовой администрации. Она должна составить план восстановления платежеспособности, в том числе за счет заимствований и дотаций из других бюджетов, а также вправе приостанавливать текущие расчеты.

За последние полтора десятилетия служители Фемиды ни разу не использовали этот механизм в отношении субъектов федерации, но несколько раз антикризисные меры вводились в муниципалитетах, например в 2013 году, когда просроченная задолженность Валдгеймского сельского поселения (Еврейская автономная область) по коммерческим контрактам в 2 раза превысила собственные доходы казны.

В 2018 году специальное управление ввели в Северомуйске (Республика Бурятия). Просроченная недоимка по вступившим в силу судебным решениям оценивалась в 28,9 млн рублей, тогда как годовой бюджет МО составил 38,2 млн.

Заявление о применении антикризисных мер к пригородному сельсовету в 2019 году предъявил губернатор Ставропольского края. По уверению главы региона, долги муниципальной казны перед подрядчиками в 2,6 раза превышали ее годовые доходы. Но арбитражный суд пришел к выводу, что недоимка накопилась в прошлые годы, тогда как к моменту рассмотрения дела она снизилась на 89%. «Эти и иные проводимые администрацией мероприятия подтверждают финансовую состоятельность по выполнению бюджета муниципального образования», — заключили служители экономической Фемиды, отклоняя обращение губернатора.

Судебная практика подтверждает, что дефицит бюджета не является основанием для того, чтобы освободить муниципалов от исполнения финансовых обязательств. Так, из-за неисправности электрооборудования фонтана в станице Березовской Волгоградской области погибла 9-летняя девочка. Вину возложили на принимавшего работу главу муниципалитета Александра Малова, приговоренного к 2 годам лишения свободы. В свою очередь, причиненные семье погибшей моральные страдания служители Фемиды оценили в сумму в 10,5 млн рублей. Оспаривая это решение, чиновники сельской администрации называли ситуацию катастрофической и утверждали, что такие взыскания могут привести к развалу инфраструктуры станицы (в том числе уже обернулись отключением уличного освещения). Волгоградский областной суд учел «имущественное положение администрации сельского поселения» и снизил размер выплачиваемой в пользу близких компенсации в 5 раз, однако кассационная коллегия признала эти выводы ошибочными: «Обстоятельства, связанные с материальным положением ответчика как органа местного самоуправления не могут быть учтены при определении размера компенсации морального вреда».

Интересно, что на казну возлагается и субсидиарная ответственность по задолженности государственных и муниципальных учреждений, а также унитарных предприятий. Причем суды вправе выносить решения о взыскании недоимки, минуя сложную процедуру банкротства, необходимую в делах о признании несостоятельными частных компаний. Практика свидетельствует и об отсутствии обязательного досудебного урегулирования, то есть кредитору не нужно предъявлять чиновникам претензию. Например, с Министерства обороны РФ в пользу управляющей компании «Сухоложская» взыскали недоимку по предоставленным военнослужащим услугам ЖКХ. «Долговые обязательства Российской Федерации обеспечиваются всем находящимся в ее собственности имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств бюджета», — отмечается в постановлении Арбитражного суда Уральского округа.

По данным Министерства финансов РФ, объем государственного долга субъектов Федерации на 1 мая этого года превышал 3 трлн рублей. Более 78% этой суммы приходилось на кредиты из федеральной казны, почти 20% — государственные ценные бумаги и банковские кредиты. Муниципальный долг оценивается в 390 млрд и опять же состоит преимущественно из межбюджетных займов.

Дефицит федеральной казны в этом году может составить 4,3%. Не покрывают расходов и доходы самых богатых регионов: петербургский бюджет принят с дефицитом в 11,8%, московский — с 10,4%. Несмотря на это, доля просроченной задолженности в расходах регионов и муниципалов, по уверению финансового ведомства, составляет 0,15%. Наихудшая ситуация наблюдается в Ингушетии (7,8%), Хакасии и Мордовии (6,2%), а также Магаданской области (5,9%). В свою очередь, в 43 субъектах Федерации казна своевременно исполняет свои обязательства.

Эксперты считают государственных и муниципальных должников наиболее надежными. Заместитель председателя правления управляющей компании «Арсагера» Алексей Астахов напоминает, что прецедентов дефолта не было с 90-х годов. «Но и во время кризиса 1998 года Санкт-Петербург по своим облигациям продолжал выполнять обязательства. В отличие от корпоративных долгов, где компанию можно слить, а активы вывести, с субъектами и муниципалитетами можно судиться. У них есть имущество, и шансов вернуть деньги больше», — убежден финансист.

По словам руководителя отдела долговых рынков России и СНГ Cbonds Александра Бударина, за последние 10 лет среди муниципальных эмитентов был зафиксирован только один технический дефолт — выплаты по купону облигаций Карачаево-Черкессии поступили инвесторам с задержкой на 1 день: «Рейтинги таких эмитентов и эмиссий находятся в пределах от BBB- до AAA, что говорит о достаточном кредитном качестве заемщиков. Доходности облигаций находятся в пределах 13-17%, что адекватно текущей рыночной ситуации — рынок также не видит повышенного кредитного риска муниципальных облигаций».

В ежегодно в составляемом Минфином рейтинге 56 регионов отнесены к категории высокой долговой устойчивости, 28 — к средней. Низкая наблюдается только в Республике Калмыкии, хотя дефицит ее бюджета составляет всего 0,2%, а уровень просрочки — 1,35%.

Тем не менее практика принудительного взыскания бюджетной задолженности остается противоречивой. По мнению Конституционного суда России, кредиторы бюджета имеют дополнительные привилегии: «Они освобождаются от необходимости поиска счетов должника, его имущества и от принятия иных мер, а также исключается риски, связанные с ликвидацией должника (юридического лица) или с его банкротством».

Однако на самом деле взысканием долгов с казны занимаются не беспристрастные судебные приставы, а органы Федерального казначейства и региональные финансовые ведомства. Закон предписывает им при получении судебного решения приостанавливать расходы по лицевым счетам бюджета и перечислять деньги взыскателям. Вот только нередко чиновники, ответственные одновременно и за сохранность бюджета, и за взыскания из него, такие обязанности игнорируют. В итоге кредиторам приходится оспаривать бездействие казначеев довольно долго.

Причем такие проблемы наблюдаются не только в кризисных, но и в самых богатых регионах. Так, администрация подмосковных Химок уклонилась от взыскания 13 млн рублей в пользу ООО «Юридический центр «Бизнес.Недвижимость.Право». Арбитражный суд признал такое бездействие незаконным, но лишь потребовал от чиновников исполнить свои обязанности.

Частнопрактикующий юрист Антон Михайлов напоминает, что эффективность взыскания задолженности судебными приставами (с граждан и компаний) составляет всего 15,5%, в делах о банкротстве юрлиц — 7,4%. «С бюджета в конечном счете можно взыскать 100%, но нередко потратив на это много времени и сил», — констатирует юрист.