Евгения Зусман: «Если инициатор проекта проиграет, его затраты никто не компенсирует»

Евгения Зусман, партнёр You&Partners и заместитель директора Центра инвестиционного анализа Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» о том, почему инвесторы не спешат заключать концессионные соглашения.

Большинство частных инициатив на региональном и муниципальном уровнях относятся к сфере ЖКХ: на сегодняшний день в этой отрасли заключено несколько тысяч соглашений. По большей части это мелкие муниципальные контракты. Если говорить о крупных федеральных и региональных проектах, то в этом отношении лидируют проекты в сфере транспортной инфраструктуры, связанные со строительством, ремонтом и содержанием автомобильных дорог, реконструкцией аэропортов, строительством железных дорог. В их число входят такие знаковые проекты, как «Платон» (система взимания платы с грузовиков в счёт возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования — «НП»), магистраль Москва-Казань и другие. В целом ГЧП-инициативы реализуются в основном в трёх ключевых сферах: транспорт, ЖКХ и социальная сфера (в первую очередь здравоохранение и создание школ). Есть ещё крематории на основе ГЧП и концессионные бани, но это, скорее, редкость.

Однако форматы ГЧП и концессий едва ли можно назвать универсальными, несмотря на то, что перечни объектов, которые можно передать в концессию или ГЧП, обширны. Во флагманских сферах создано достаточно много типовых решений. Что касается выбора между ГЧП и другими инвестиционными моделями, например, госконтрактом или аукционом по земельному кодексу, решение будет зависеть от инвестиционных параметров проекта, а именно: сроков окупаемости, объёмов инвестиций, наличия в собственности у инвестора земельного участка и так далее. Иными словами, необходимо произвести комплексную оценку параметров будущего проекта и по её результатам принимать решение, какой формат взаимодействия с государством выбрать. Перечень всех групп объектов, в отношении которых можно заключить концессионное соглашение или соглашение о ГЧП, очерчен двумя специальными законами: законом о концессиях (115-ФЗ) и законом о ГЧП (224-ФЗ).

Первый принят ещё в 2005 году и с тех пор постоянно претерпевает изменения. Последний пакет крупных поправок касался объектов IT: в их отношении стало возможно реализовывать проекты, связанные с созданием движимого имущества. В остальных случаях нужно привязываться к строительству или реконструкции объекта недвижимости. Это тоже определённый фильтр. Как правило, приходится иметь дело либо со строительством объекта — гринфилд, либо с реконструкцией — браунфилд.  Если мы говорим о концессиях, то объект должен находиться в государственной/муниципальной собственности и лишь эксплуатироваться частным инвестором. Формат ГЧП предусматривает возможность нахождения объекта  в частной собственности. Одно из главных препятствий для бизнеса при реализации ГЧП и концессионных проектов — это затянутость рассмотрения частной инициативы. Процедура может занять при очень оптимистичном раскладе 8 месяцев, а может и 13, и 15, и даже 18. Такие сроки, безусловно, отпугивают инвесторов.

К тому же их отталкивает то, что в целях защиты  и обеспечения конкуренции (требования законодательства) заявка, которую они подготовят своими силами и за свои деньги, станет публична, то есть будет вывешена в сети Интернет на рассмотрение другим потенциальным участникам. И в 45-дневный срок могут поступить другие заявки о желании принять участие в концессионном конкурсе. То есть эта потенциально бесконкурсная процедура легко превращается в конкурсную, если инвестор работает на конкурентном рынке. И может статься, что он вёл переговоры эти 8, 10, 13 месяцев, но без конкурса контракт с ним не заключат. Кроме  того, если инициатор проекта не станет победителем, то его затраты никто не компенсирует.

Также инвесторов отпугивает трактовка ГЧП и концессионного законодательства рядом правоприменителей. Публичный партнёр может читать закон по-своему и устанавливать ограничения, которые в нём не установлены. Например, часть концессий структурируют с применением так называемой платы концедента — это финансовое участие публичной стороны в проекте. Когда инвестор подаёт свою заявку, в которой указывает размер платы концедента, в ряде случаев уполномоченный орган ссылается на то, что нельзя предусматривать установление платы концедента концессионным соглашением, поскольку ее размер устанавливается в качестве одного из критериев конкурса. Или другой пример. Закон требует от инициатора проекта подтвердить наличие 5% от заявленного в проекте объёма инвестиций при подаче заявки. Для этого можно предоставить письмо из банка, выписку со счёта, банковскую гарантию. Но в то же время нередки случаи, когда уполномоченный орган отказывается рассматривать заявку инвестора, если указанный объем средств не подтвержден именно банковской гарантией.

Наконец, бизнес останавливает ограниченная возможность доступа к заёмному финансированию. По ГЧП-проектам его в основном предоставляют три ключевых банка: это Газпромбанк, Сбербанк и ВТБ Капитал. Их интересуют довольно крупные региональные и федеральные проекты. Соответственно, если инвестор хочет реализовать проект с объёмом инвестиций 150-200 млн и даже 500 млн рублей, ему будет не так просто привлечь финансирование. Указанные банки в основном рассматривают проекты с объёмом инвестиций от 1 млрд рублей. Более мелкие проекты постоянно находятся в поисках альтернативных источников финансирования: частные инвестиции, фонды и так далее. Возможно, в будущем эта проблема частично будет решена за счёт внедрения коробочных решений Сбербанка и участия других финансирующих организаций в ГЧП.

Подробнее о механизме ГЧП поговорим 14 марта в ходе экспертной дискуссии «Государственно-частное партнёрство-2019». Регистрируйтесь и приходите на наше мероприятие.